⑴ 内蒙古自治区土地收储制度建设与资金运作
内蒙古自治区国土资源厅副厅长元重举
土地储备是随着全国土地使用制度改革和城市土地市场发展过程中应运而生的一项新型管理制度，是政府对土地集约化统一管理的重要手段，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有企业脱困及净化土地市场创造了良好条件。土地储备经过几年的长足发展，全国各地从储备机构的隶属、融资渠道、收购储备方式等方面已经形成了风格迥异的收储模式。现结合内蒙古自治区土地储备制度建设和省级收储模式的资金运作流程与各位同仁共同探讨。
一、内蒙古土地储备制度的建立
自《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）下发之后，全国各地土地储备机构在制度的保障下如雨后春笋般建立，其中包括隶属于人民政府和隶属于国土资源管理部门的土地储备机构。在2001年下发了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于建立国有土地储备制度的通知》（内政办字〔2001〕167号），内蒙古自治区人民政府又于2003年出台了《内蒙古自治区国有土地储备管理办法》，自治区建立了自治区、盟（市）、旗（县、区）三级土地储备机构共73个，有80%隶属于国土资源管理部门，其中自治区1个，盟（市）9个，市辖区6个，旗（县）57个。
省一级成立了内蒙古自治区土地储备登记中心，隶属于自治区国土资源厅，面向全自治区开展土地储备工作。主要职责是：应地方政府的要求，根据土地利用整体规划、城市规划和土地市场需求，制定收购储备计划，通过征收、收购、置换、转制、收回等方式，经人员安置、房屋拆迁、土地平整、基础设施建设等工作后，将土地储备并出让。主要目标是：通过政府垄断土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调控能力，防止土地收益流失，为地方经济建设作贡献。
经过一段时间的运行，融资渠道狭窄、授信额度有限、贷款申请审批周期长等问题摆在各级机构面前，成为土地储备工作开展的“瓶颈”。针对这一实际情况，内蒙古自治区积极探索土地储备的新模式，搭建土地储备新的融资平台，规避风险，解决矛盾，“省级土地收购储备模式”应运而生。截至2008年9月底，省级机构收储土地4000多公顷，已出让土地的收益率均达到50%以上，走出了一条具有自身特色的道路，取得了较大的经济效益和社会效益。
（一）工作模式
以自治区土地储备登记中心为主体，对拟储备地块进行可行性论证并形成可行性研究报告，报告提交自治区收储专家组审核，通过后向金融机构递交信贷申请。储备资金到位后，委托项目地收储中心具体实施收购补偿方案，并负责土地出让前的管理维护工作。土地出让后，在收益中扣除贷款本金、利息及融资成本费用后，余额全部留与地方财政。
（二）工作经验
1.把握导向，严格运用国家政策指导具体工作
自治区土地收储严格执行土地宏观政策，把垄断土地一级市场作为对项目地政府的首要要求，在集约节约利用土地、土地使用权转让两大业务关键点上率先垂范，将工作重点放在闲置、存量和旧城用地的储备上，认真落实土地利用总体规划和城市规划的要求，新增建设用地一分不收，积极培育土地市场，所有储备土地只能以招标、拍卖、挂牌形式出让，有效避免了土地资产流失和腐败行为的发生，在为政府取得土地收益的同时，也为土地管理部门树立了良好的行政形象。
乌兰浩特项目区动用收储资金2500万元，拆迁棚户危房居民60余户，合理处置两家破产企业，收回土地7.6公顷，经整理达到“五通一平”后以3700万元挂牌出让，既改造了旧城区，又安置了下岗职工，受到地方政府和群众的欢迎。
乌海市滨河新区项目的实施，使400多户农民喜迁新居，通过发展“订单农业”和“公司加农户”搞起了塑料大棚种植和奶牛饲养，生活水平大幅度提高。该项目既改变了城市危旧房面貌，又解决了失地农民的生活问题，提高了农民的生活质量，被中美可持续发展中心评为“西部社会主义新农村建设示范点”。为了推广这种模式，中美可持续发展中心于2007年6月和2008年10月两次派员来内蒙古自治区进行了实地考察，同意对乌海滨河区新村建设给予规划设计、环保建筑及附属设施等方面的支持。滨河新区二期项目自治区拟再投入3亿元土地收储资金，大力支持乌海市政府的新农村建设。
2.有效利用，确保有限的资金发挥最大效用
自治区土地收储可以在全自治区范围内实施，在项目的选择上能够充分权衡利弊，同时充足的项目源也可以确保有限资金的充分利用，避免资金、人员的闲置。2005～2007年，自治区对全区30多个拟收储项目进行了可行性研究，经过细致、深入、全方位的分析，首批选定乌海市、乌兰浩特市、满洲里市、阿尔山市作为收储项目区，具体实施土地收储，其他地区作为备选放入项目库，待时机成熟进行运作。实践证明，“货”源充足，优中选优的项目可以确保储备资金的有效利用，实现效益最大化。
3.防范风险，保障资金运作的安全
实施自治区土地收储，在项目选择上和资金使用上不会受地方政府左右，能有效避免一些地方政府急功近利或追求局部利益而置大局于不顾的现象，有利于规范土地市场、保障资金的安全回笼。同时，自治区土地储备机构作为承担贷款而收益不归己的主体，必然会运用业务理论对抵押资产的合法性和可执行性进行审核，防止担保虚设，最大程度地降低还贷风险，保障资金运作的安全。在项目可行性论证过程中，土地储备机构把抵押资产的权源、权属审核作为重要论证内容，从使用权设定登记到贷款后的他项权利登记，认真把关，从源头上为资金安全设立保护网。
4.立足基层，全面开展全区储备业务
土地储备也是资金储备，在开展业务时需要大量资金支撑。当前，土地储备资金主要来源于金融机构的信贷支持，在全国范围的资金紧缺情况下，一些边远、经济欠发达地区土地收储机构很难取得收储资金，直接导致工作无法开展。自治区土地储备机构可以利用自己在融资方面的便利性，帮助这些地区开展工作，进而促进全区储备业务的顺利进行。已开展业务的阿尔山市地处边远的林区，多年来一直未得到过国家的信贷支持，基础设施建设严重滞后，城市面貌与国家级旅游城市的称号相去甚远。储备项目落地后，阿尔山市对阿尔善河西岸旧居民区进行拆迁，收回土地30公顷，使这一地区脏、乱、差的环境得到根本改观，同时也带动了当地土地管理工作的全面开展，将阿尔山建设成为旅游推荐不可不去的地方。
5.充分利用业务信息优势，多方探讨融资方式
土地储备资金不足是各级收储机构都面临的难题。为了拓宽融资渠道，自治区土地储备机构发挥省级收储的优势，多方搜集各种政策、业务、金融信息，与各金融机构多方联络，积极筹措资金。除银行贷款外，又于2008年年初发行了“利得盈”信托理财产品，由银行担保通过信托公司向社会募集资金，指定投向内蒙古自治区用于土地收储，一次就募集资金10亿元。在当前各金融机构紧缩贷款规模的不利情况下，独辟蹊径，找到了一条融资新路，有效缓解了资金不足给各级收储工作带来的压力。
二、“阳光”下监管土地储备资金
（一）规范土地储备资金的运作流程
严格、规范的资金运作流程是资金监管的前提，内蒙古自治区在土地储备项目的实际操作过程中，摸索出了一套与银行系统合作进行项目管理的规范流程，具体步骤如下：
（1）贷款行将贷款资金划入自治区土地储备中心在贷款行的账户，并共同对该账户进行监管。
（2）在项目地开设土地储备资金专用账户，专项用于土地收购储备资金的拨付和土地出让后资金的回笼。
（3）同项目地土地储备中心签订《授权委托书》，同项目地银行签订《储备资金拨付协议书》，约定双方的权利、义务。
（4）由项目地提交《土地储备资金年度用款计划》，实行土地储备资金的计划管理，在实际过程中如遇计划调整，需提前告知，计划调整方案获得批准后方可继续用款。
（5）项目地根据《土地储备资金年度用款计划》制定《分项资金使用计划》，《分项资金使用计划》的内容审核无误后，报贷款行进行审批，贷款行确认后拨付资金。
（6）资金封闭运行，通过银行直接拨往被补偿人或承担工程建设单位的银行账户，不与项目地政府发生资金往来，避免了资金被挪用的风险，保证了收储项目的如期运作。
（7）项目进行过程中，凡是在项目地中发生的各项收入，包括租金收入和其他收入，均要划入专用账户，充实项目地土地储备资金。拨付资金对应的储备土地将随时增补到贷款行的抵押物中。
（8）项目结束后，对土地进行出让，土地出让金直接划入专用账户，暂时进行专户管理，偿还贷款本金、利息和支付必要的中介费用后，将所有收益全部划归当地财政，保证了地方政府土地收益的最大化，为地方经济建设作出积极贡献。
在实际运用中，这套流程最大限度地发挥了贷款发放各方的监督作用，充分运用了多种手段以达到防范资金使用风险的目的，保证了项目的顺利实施。
（二）确保资金使用安全
1.实行封闭管理
土地储备资金遵循“开设专户、设立专账、设置专人、封闭运行”的使用原则。每个项目实行单独核算，各个项目所发生的收入、成本、费用等设专账管理。实行专项资金专户管理，专户核算，封闭运行。
2.避免资金使用中间环节出现现金
资金拨付过程中，使用安全、准确、快速的网上银行系统进行操作。资金拨付到项目地的土地储备专户后，项目地银行根据自治区《储备资金拨付计划书》、补偿协议原件和支票领款金额核对具体领款人的身份，确认无误后方可发放补偿款，自然人领款只能以存折方式，法人只能以转账方式进行，避免了现金交易可能出现的风险。
（三）规避潜在风险
1.预留贷款利息，规避财务风险
在运作过程中，严格控制账户资金数量，综合考虑金融动态和央行有关政策，提前预留银行贷款利息，确保银行按期足额提取土地储备贷款利息。
2.资金发放后及时审计
资金拨付后，及时派出资金管理人员和专业审计人员对项目地资金使用情况进行审计，实地监督、检查，并对资金发放材料进行取证。
3.同银行共同掌控项目进度
派专人与每一个项目地的有关人员随时沟通，并同贷款行一起到项目地实地检查，掌握项目进度，掌控土地交易、资金回笼的时间。
4.接受银行监督，定期向贷款行报送财务报告
按月编制和报送财务会计报表及财务分析报告到贷款行，做到内容完整，数字准确，编报及时。
通过以上措施，以规范的操作流程为基础，多种有效手段为保障，对土地储备资金的监管真正做到了“阳光”化，银行对项目资金的使用安全放心，对及时回笼资金放心，地方土地储备机构也对资金高效、及时、准确地拨付感到满意。
三、土地储备的市场前景
（一）主管部门的支持
2007年，国土资源部肯定了内蒙古省级收储模式，提出将支持和关注省级收储模式的发展。内蒙古自治区国土资源厅联合财政厅下发了《内蒙古自治区土地储备项目银行贷款财政贴息资金管理办法》。2006年4000万元和2007年5000万元财政贴息专项资金已拨付到位，为全区土地储备事业的发展注入了催化剂。
（二）金融机构的信任
随着省级土地储备工作的全面开展，省级收储模式也渐渐灌输到金融系统的理财观念中。土地储备贷款一批批地下拨、运作、如期还款，自治区的土地收储管理体制得到了金融系统的认可，信用等级已提升为“AA”级。金融机构与我们建立了长久的合作关系，2008年1月发行了10亿元的“利得盈”理财产品，所募资金全部用于自治区的土地收储，截至9月底，10亿信托贷款已有7亿陆续拨入鄂尔多斯市、满洲里市、霍林河市、扎兰屯市、乌海市、包头市、锡林浩特市等18个项目区使用。
四、土地储备工作的一些思考
（一）工作超前，理论滞后
土地储备工作刚刚兴起，没有形成系统的理论体系，目前的土地储备制度也只是从宏观方面作了规定，因而很多具体工作缺少制度支持，困难重重，只能用一些创新的做法开展工作。在和谐社会的大背景下，基层土地储备机构在为土地储备事业和城市经济建设作贡献的同时，也承担了不必要的人身和法律风险，付出了沉重的代价，亟待得到法律法规方面的保驾护航。
（二）资金缺口较大
内蒙古地区属于我国北部落后偏远地区，经济发展相对滞后，严重影响了土地储备的融资问题，收储资金的短缺严重制约土地收购储备工作的开展，因而，建立土地收购储备基金、统筹安排储备项目成为迫在眉睫的大事，这将直接关系到土地储备事业的存亡。
（三）抵押资产转移缺少依据
目前我们贷款使用的抵押资产是由项目地政府提供的，这部分资产的调拨已受到税务部门的密切关注，尽快出台这方面的操作办法是国土管理部门的当务之急。
土地收储要本着平等、互利、守信的原则，加强联系与沟通，与金融机构建立一种长期稳定、优势互补的战略合作关系。我们相信，借着自治区经济发展的强劲东风，更好地发挥市场配置土地资产的基础性作用，盘活国有土地资产，就能走上储备业务发展的快车道，进而推动全区土地收储工作的健康发展。
⑵ 速度求答。关于土地储备的现场安全制度
（一）规范城市土地市场的健康发展
通过土地储备体系的建立，政府掌握了城市土地的“统一收购权”和“垄断供应权”，这两大工具使政府能够把分散的土地重新集中起来，使城市土地的“批发权”牢牢掌握在政府手中。这样，不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生；而且能够有效调控土地供应的规模和节奏，加大以招标、拍卖方式出让土地的力度和范围，逐步建立一个公平、公开、公正、规范、高效的城市土地市场。
（二）提高政府对城市土地市场的调控能力
城市土地市场是房地产市场的基础，对城市经济的整体运行和发展具有十分重要的影响。因此，土地储备制度应该通过科学的土地供应计划保持城市地价的平稳性，防止地价的暴涨暴跌，提高城市政府调控土地市场的能力，促进房地产市场和城市社会经济的平稳发展。
（三）增加城市政府收入，加快城市基础设施建设
由于“灰色”市场的存在和政府官员的“寻租”行为，致使大量应归政府的土地收入流失到有关单位和个人的手中。建立城市土地储备制度以后，由于实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐型市场和灰色交易，提高以招标、拍卖方式出让土地的比例，防止国有土地资产流失。同时，净地出让政策还通过土地前期开发实现了土地增值，并且可以将土地增值收益悉数归人政府的“口袋”，达到“以地聚财、以地生财”的目的。通过盘活存量土地，规范土地市场运作，防止土地资产和土地收益流失，使土地资产和收益尽量显化，增加政府土地收益，加快城市基础设施建设。
（四）促进国有企业改革，加快城市经济发展
近几年来，企业改制解困的压力很大。在这个过程中，迫切需要盘活企业存量土地资产。但随着企业改制范围的扩大，一批地段比较偏僻、土地区位条件不理想的企业盘活土地资产往往存在很大困难，一时难以实现，给企业改革造成很大困难。即使一些地段较好的企业用地，由于企业在自行招商过程中对有关政策了解不够，加之企业改制时间紧迫，往往在谈判中处于不利地位，使企业利益得不到保证。随着土地收购储备机制的建立，市区土地实行统一收购，土地收购补偿费由土地储备中心支付。这样，一方面可以根据城市发展和企业改革的需要作出统一计划和整体安排，在土地储备体系中进行土地和资金平衡，加快企业存量土地盘活的进度，解决部分企业改制的燃眉之急；另一方面，由土地储备中心统一进行规范操作和管理，可以有效减少土地补偿费不能及时到位的风险，维护企业的合法权益。
（五）保证土地利用总体规划和城市规划的实施，优化城市土地利用结构
在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下，城市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理，旧城改造中也会造成许多盲点和难点，影响城市形象和面貌。在土地储备体系运作过程中，由于实行规划优先的政策，加上集中统一的前期开发和土地整理，城市规划的有关政策和要求可以得到切实的贯彻落实，有利于真正实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理，提高城市土地资源配置效率。
（六）落实土地基本国策，有效保护城市郊区农地
保护耕地是我国的基本国策之一。为此，必须严格控制城市用地外延扩张的趋势，积极开发和合理利用城市存量土地，提高土地利用效率。实施土地储备制度后，土地供应的计划性增强，可以促进闲置、利用率低、配置不合理的城市存量土地的开发利用，增加城市建设用地的有效供给，缓解城市建设对城市郊区农用地的需求。
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⑶ 土地储备制度的概述
2007年11月19日，国土资源部等三部委出台的《土地储备管理办法版》
《土地储备管理办法》系国土资源部、权财政部、中国人民银行联合制定发布，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目的。
目录土地储备管理办法 土地储备管 理办法第一章 总 则 第二章 计划与管理 第三章 范围与程序 第四章 开发与利用 第五章 土地供应 第六章 资金管理 第七章 附 则土地储备管理办法 土地储备管理办法第一章 总 则 第二章 计划与管理 第三章 范围与程序 第四章 开发与利用 第五章 土地供应 第六章 资金管理 第 七章 附 则展开
⑷ 论述土地储备机制的主要运动模式
我国目前实行土地储备制度的城市，其运行模式大体分为三种：
一是市场主导型土地收购模式，即按照市场机制运行的模式；
二是政府主导型土地收购储备模式，即行政指导和市场运作相结合的模式；
三是政府市场混合型土地收购储备模式，即行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式。
⑸ 新形势下如何做好土地储备工作
一、量力而行，处理好多与少的关系 对土地储备工作来说，资金是土地储备制度实施的关键。在控制土地储备量上，要本着“量力而行，不贪大，适度收，而不是多多益善”的原则。在规划和计划情况尚未完全明确的情况下，针对有潜力的用地项目，意向性储备，对存在储备可能性地块做出计划和方案，力争在土地储备上做到动作快，起步早，措施管用，土地储备要适时适量，不能因为一时市场气氛就大量征用。 二、蓄放兼收，处理好蓄与放的关系 对国有土地，可以采取四种方式予以储备：一是征；二是收；三是购；四是换。 对有偿收购的土地，收购土地方式有三种：一是买断，即一次或几次将土地及其附着物补偿费交付原土地使用者后进行储备，适时出让或开发成熟后出让；二是定金收购，先给予原土地使用者定金，约定补偿方式和价款，待土地出让时再付给土地补偿费；三是预定收购，只约定补偿方式和价款，待土地出让后付给补偿费。 三、增强“做地”功能，处理好“养”与“增”的关系 “养”与“增”是增强政府“做地”功能的需要。政府垄断一级土地市场时，必须要确保土地的供应。随着土地市场需求的加大，储备中心某些功能的局限性已远远不能满足市场的土地供应量。随着城市化进程的加快，老城区可以盘活的土地越来越少，土地收购储备要向城郊的集镇改造转移，这使得“做地”的任务难度加大。因此，要建立一个专门的机构实现完成政府“做地”的功能。 四．解决资金问题，处理好“储”与“投”的关系 首先，要解决好融资渠道单一的问题。同时，也可以尝试从解决储备土地收益比例拨付充作土地储备资金，这样可以保证有足够的自有资金进行土地储备运作。对于拨付的比例，可以根据当地经济发展条件和土地储备的需求提出。如果没有资金，新的土地收不进来，老的土地又加工不了，土地储备就会形成金融风险。还要处理好出让价格的制订。 郭际军
⑹ 简述城市土地储备制度在土地市场管理中的作用与效果
（一）规范城市土地市场的健康发展
通过土地储备体系的建立，政府掌握了城市土地的“统一收购权”和“垄断供应权”，这两大工具使政府能够把分散的土地重新集中起来，使城市土地的“批发权”牢牢掌握在政府手中。这样，不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生；而且能够有效调控土地供应的规模和节奏，加大以招标、拍卖方式出让土地的力度和范围，逐步建立一个公平、公开、公正、规范、高效的城市土地市场。
（二）提高政府对城市土地市场的调控能力
城市土地市场是房地产市场的基础，对城市经济的整体运行和发展具有十分重要的影响。因此，土地储备制度应该通过科学的土地供应计划保持城市地价的平稳性，防止地价的暴涨暴跌，提高城市政府调控土地市场的能力，促进房地产市场和城市社会经济的平稳发展。
（三）增加城市政府收入，加快城市基础设施建设
由于“灰色”市场的存在和政府官员的“寻租”行为，致使大量应归政府的土地收入流失到有关单位和个人的手中。建立城市土地储备制度以后，由于实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐型市场和灰色交易，提高以招标、拍卖方式出让土地的比例，防止国有土地资产流失。同时，净地出让政策还通过土地前期开发实现了土地增值，并且可以将土地增值收益悉数归人政府的“口袋”，达到“以地聚财、以地生财”的目的。通过盘活存量土地，规范土地市场运作，防止土地资产和土地收益流失，使土地资产和收益尽量显化，增加政府土地收益，加快城市基础设施建设。
（四）促进国有企业改革，加快城市经济发展
近几年来，企业改制解困的压力很大。在这个过程中，迫切需要盘活企业存量土地资产。但随着企业改制范围的扩大，一批地段比较偏僻、土地区位条件不理想的企业盘活土地资产往往存在很大困难，一时难以实现，给企业改革造成很大困难。即使一些地段较好的企业用地，由于企业在自行招商过程中对有关政策了解不够，加之企业改制时间紧迫，往往在谈判中处于不利地位，使企业利益得不到保证。随着土地收购储备机制的建立，市区土地实行统一收购，土地收购补偿费由土地储备中心支付。这样，一方面可以根据城市发展和企业改革的需要作出统一计划和整体安排，在土地储备体系中进行土地和资金平衡，加快企业存量土地盘活的进度，解决部分企业改制的燃眉之急；另一方面，由土地储备中心统一进行规范操作和管理，可以有效减少土地补偿费不能及时到位的风险，维护企业的合法权益。
（五）保证土地利用总体规划和城市规划的实施，优化城市土地利用结构
在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下，城市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理，旧城改造中也会造成许多盲点和难点，影响城市形象和面貌。在土地储备体系运作过程中，由于实行规划优先的政策，加上集中统一的前期开发和土地整理，城市规划的有关政策和要求可以得到切实的贯彻落实，有利于真正实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理，提高城市土地资源配置效率。
（六）落实土地基本国策，有效保护城市郊区农地
保护耕地是我国的基本国策之一。为此，必须严格控制城市用地外延扩张的趋势，积极开发和合理利用城市存量土地，提高土地利用效率。实施土地储备制度后，土地供应的计划性增强，可以促进闲置、利用率低、配置不合理的城市存量土地的开发利用，增加城市建设用地的有效供给，缓解城市建设对城市郊区农用地的需求。
⑺ 如何做好土地储备工作
一、量力而行，处理好多与少的关系
对土地储备工作来说，资金是土地储备制度实施的关键。在控制土地储备量上，要本着“量力而行，不贪大，适度收，而不是多多益善”的原则。在规划和计划情况尚未完全明确的情况下，针对有潜力的用地项目，意向性储备，对存在储备可能性地块做出计划和方案，力争在土地储备上做到动作快，起步早，措施管用，土地储备要适时适量，不能因为一时市场气氛就大量征用。
二、蓄放兼收，处理好蓄与放的关系
对国有土地，可以采取四种方式予以储备：一是征；二是收；三是购；四是换。
对有偿收购的土地，收购土地方式有三种：一是买断，即一次或几次将土地及其附着物补偿费交付原土地使用者后进行储备，适时出让或开发成熟后出让；二是定金收购，先给予原土地使用者定金，约定补偿方式和价款，待土地出让时再付给土地补偿费；三是预定收购，只约定补偿方式和价款，待土地出让后付给补偿费。
三、增强“做地”功能，处理好“养”与“增”的关系
“养”与“增”是增强政府“做地”功能的需要。政府垄断一级土地市场时，必须要确保土地的供应。随着土地市场需求的加大，储备中心某些功能的局限性已远远不能满足市场的土地供应量。随着城市化进程的加快，老城区可以盘活的土地越来越少，土地收购储备要向城郊的集镇改造转移，这使得“做地”的任务难度加大。因此，要建立一个专门的机构实现完成政府“做地”的功能。
四.解决资金问题，处理好“储”与“投”的关系
首先，要解决好融资渠道单一的问题。同时，也可以尝试从解决储备土地收益比例拨付充作土地储备资金，这样可以保证有足够的自有资金进行土地储备运作。对于拨付的比例，可以根据当地经济发展条件和土地储备的需求提出。如果没有资金，新的土地收不进来，老的土地又加工不了，土地储备就会形成金融风险。还要处理好出让价格的制订。
⑻ 我国土地储备的运行模式包括（ ）。 A. 上海模式 B. 杭州模式 C. 南通模式 D. 武汉模式
当然是杭州模式了，1997年8月，杭州市为了更好地贯彻实施中共中央、国务院〔1997〕11号文件精神，加强对市区存量土地的管理，在市区范围内建立了以政府调控为主要特色的土地储备制度，成立了市土地储备中心，出台了相应的政府规章，规定对市区需盘活的存量土地实施统一收购储备，经过开发整理后有计划地供应，初步形成了一套适合杭州实际的土地收购、储备、供应制度。从杭州市的实践来看，土地储备制度的建立是城市建设用地管理体制和城市土地市场运作模式的重大改革和创新，符合新《土地管理法》的原则和要求，对于集约利用城市土地、促进城市建设和经济发展具有积极作用。但是，建立土地储备制度作为一项创新工程是十分复杂的，其运作和完善也遇到一些矛盾和困难。本文拟对近4年来杭州市土地储备制度运作的经验和问题进行初步的回顾和总结，探讨通过配套改革提高土地储备制度功能、效率的途径与对策。
一、土地储备制度的运行模式、政策与效果
(一)杭州市土地储备制度的产生与运作模式
中共中央、国务院〔1997〕11号文件明确规定要冻结农用地转为建设用地，但要满足经济发展又必须提供足够的用地空间。这一尖锐的矛盾迫使我们调整工作思路，把工作着力点转移到如何盘活存量土地上来，以腾出一定的用地空间来满足经济发展的需要。但在当时，杭州市区的存量土地主要由一些单位占用，政府既对土地供应缺乏应有的计划调控的主动权，又对土地收益的安排缺乏支配权．大部分的土地收益归用地单位支配，造成土地收益分配不合理。要改变这一现象，就必须进行必要的制度创新，从根本上解决土地管理中存在的问题。杭州市的土地储备制度正是在这样的背景下建立起来的。为了改革原先的城市存量土地盘活模式，加强政府对盘活存量土地的统筹安排，建立了土地储备制度。市政府规定，市区范围内凡需盘活的土地必须由政府统一收购(收回)、统一储备、统一供应，土地供应的“源头”由政府垄断。
土地收购是指土地储备中心根据市政府授权和全市土地储备计划，收回或收购市区范围的国有土地使用权的行为。收购集体土地使用权的，须办理征用手续。土地储备是指土地储备中心根据城市规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要，对收购或收回的土地进行储备，并对需推向市场的土地进行开发整理和投放市场的前期准备的行为。土地供应是指对纳入政府土地储备体系的土地，根据客观需要和土地供应计划，向市场供应土地的行为。土地供应包括以划拨和出让方式供地两种，其中对经营性房地产开发用地，实行招标、拍卖方式供地。
(二)杭州市土地储备制度运行的主要政策与效果
为了保证土地储备制度的有效运作，杭州市形成了以下六项具体政策：
1．统一收购政策。市区范围内凡需盘活的土地必须统一纳入土地储备制度运作，由政府收购，企业不能自行招商。为保证这项政策的落实，建立土地收购预报制度，规定企业如需盘活原先使用的存量土地，必须提前向土地储备实施部门提出申请。土地收购补偿费用兼顾政府和原用地单位的利益，合理分配。
2．统一储备政策。市区需盘活的存量土地和规划范围内的增量土地由政府统一储备、统一管理、统一调用。根据目前政府的财力和土地使用的实际，土地储备实行收购储备、红线储备、信息储备三种形式。
3．统一供应政策。城市土地以土地储备中心一个“口子”向市场供应，政府垄断土地一级市场，并根据城市建设和经济发展的需要，确定供地计划，调控土地供应，规范土地市场。如2001年，计划杭州六城区商品房开发用地2300亩，经济适用房用地1000亩。
4.净地出让政策。凡公开用于招投标的储备土地由市土地储备中心代表政府实施地块上的单位和居民的动迁安置，进行土地整理，落实规划指标。如进行住宅建设的，还需明确综合开发意见。2001年通过土地储备中心收购整理为“净地”进行招标、拍卖的有1000亩。
5.市场运作政策。对拟推向市场的土地及时通过新闻媒体公布其位置、面积、用途和规划指标，做到公开土地信息、公开土地供应方式、公开土地供应结果。对于经营性房地产开发用地，全部通过公开招标或拍卖方式确定开发单位。对一些历史遗留问题或经营性项目如需协议出让的，经市政府常务会议讨论同意后，对协议出让结果进行公示。
6.资金集中政策。土地储备运作资金由财政专户管理。杭州市目前的资金来源主要是通过银行信用贷款解决。出让后，在成交价款中优先确定一定的比例，保证土地储备中心原先支付的土地收购补偿费用和土地储备期间的运作成本。为调动原用地单位盘活土地的积极性，对一些困难企业，经市政府批准，对土地出让后的增值部分及土地出让金中的级差地租部分，部分或全部返回。对土地补偿费和返回给的土地资金，政府委托相应职能部门集中管理，保证合理使用。
由于杭州市政府的高度重视，杭州市土地储备制度运行效果显著。自杭州市土地储备中心建立到2001年6月底，已累计收购土地198宗，收购土地面积545．27公顷(8179亩)，投入资金45.56亿元；推出土地198．49公顷(2977．4亩)，回笼资金35亿元。目前尚有储备土地72宗，土地面积342．57公顷(5138．5亩)，土地资产价值约20亿元。
通过4年来的运作，杭州市通过建立土地储备制度，一方面真正使政府能够一手抓“土地统一收购权”，一手抓“土地统一供应权”，牢车把握住土地供应的主动权，加强了政府对土地资源配置的宏观调控，促进城市规划的严格实施，提高城市土地的利用率；另一方面，政府抓住土地“供应权”后，通过优化城市规划，推行土地招标拍卖，进一步显化土地资产价值，拓宽政府收入渠道，也为企业改制和旧城改造提供一定的资金。
二、当前土地储备制度运行中存在的主要问题
由于土地储备制度是一项全新的制度，建立土地储备制度势必带来利益和权力的再调整，因而在工作开展过程中已碰到许多深层次的难题，归纳起来主要有以下几个方面：
(一)土地储备的法律依据和体系尚需完善和提高
对城市土地实行土地收购储备，规定市区范围内的土地如需盘活，必须实行“统一收购、统一储备、统一供应”的做法，在现行的法律法规中确实是难以找到具体的依据。1999年1月1日实施的新《土地管理法》对政府如何建立土地储备制度，行使土地统一收购权也没有明确规定。2001年4月，国务院下发了15号文件，也只对土地储备制度提出指导性的、原则性的意见，对土地储备制度的内涵也没有进行全面系统的阐述。杭州市土地储备制度能够在较短时间内建立并产生较好的效果，主要取决于政府领导，特别是主要领导的重视和支持。因此，如何提高土地储备的法律地位，建立土地储备的法律体系，是土地储备制度健康发展的基础。如果土地储备制度的法律依据仅仅停留在政府规章这一层面上，在与其他法律法规的衔接时就会出现法律地位不足的现象。同时，还会出现因政府领导的变动而发生波动。一旦衔接不好，就会增加土地储备的运作成本。最近国务院修改出台的《城市房屋拆迁管理条例》，对原先与土地储备不相适应的条款进行了修改，这为土地储备期间实行政府拆迁奠定基础。但由于土地储备制度的建立是一项制度创新，还要与其他的法律法规衔接，急需要提高其法律地位，来支持制度的建立和运作。”[Page]
(二)土地储备的利益分配尚需明确和规范
在杭州，土地储备制度建立前，和我国大多数城市一样，政府曾将盘活原划拨给企业的存量土地交给企业处置，这种模式往往是土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门用于企业改造和脱因；政府只负责收取土地出让的地租部分。建立土地储备制度后，企业使用的土地，由政府统一收购，政府向企业支付土地收购补偿费。土地收购价格采取按评估价格的开发成本部分、工业和住宅用地的中间价的开发成本部分、土地招标拍卖所得的一定比例等三种方式确定。这一做法应该说有一定的现实意义，具有较强的可操作性，但也反映出对土地收购价格的实质缺乏全面的认识。从我国目前建立的240余家土地储备机构的运作来看，对土地收购价格尚未形成统一的认识，还是停留在摸索阶段。对土地收购价格的确定实质上是政府、原用地单位和土地储备实施机构三者之间如何合理分配土地收益。因此，改革的核心实质上是利益的再分配。如何准确界定土地收益的构成，合理分配政府、企业和土地储备实施机构三者之间的利益，是建立和运作土地储备制度的核心问题。
(三)土地储备运作的风险控制机制尚需健全和细化
土地储备制度从运作的过程和实际效果来看，包含了土地资源管理、土地资产管理和土地资产经营三个层面，所以对土地储备制度的理解和认识不能仅仅停留在管理面上，要增加经营方面的认识，特别是对经营主体、经营方式、经营目标考核和经营风险控制、土地储备资金筹措和运作等尚需进一步细化。就风险来说，当前土地储备制度存在的风险主要有以下几个方面。一是资金筹措的风险。土地储备过程既是土地流转的过程，实际上是大额资金循环的过程。在当前资金短缺时期，单纯依靠政府或银行贷款来解决土地储备所需资金是不现实的，需要多渠道筹措资金。从杭州市近四年的实践看，土地储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，政府只在初期注入4000万元作为运作资本金。这种做法一方面存在贷款风险，银行能否一贯给予资金的支持，特别是在困难时期给予充裕的资金保障；另一方面是付息风险，土地运作能否有足够的利润空间，土地储备机构能否承担得起大额贷款所需支付的利息。此外，在实际运营中，能否形成一套不同于单纯行政管理的运作机制、目标体系和评价体系，减少政府不必要的干预也是加强土地储备风险控制的有效手段。
(四)土地储备运作的主体尚需充分界定和到位
由于土地储备制度是一个以土地为对象，以资金为纽带的管理运作制度，土地的综合属性决定了土地储备制度的综合性。在土地运作过程中，涉及规划、计划、建设、财政、房管、环保、土地等相关政府职能部门，部门之间的协作成本直接关系到土地储备制度的运作成本。因此，站在政府角度来看，就必须创造一种合理的土地储备运作体系，来加强部门之间的协作，降低土地储备的运作成本，使政府以相同的资源、资金投入获得最大的收益。按照杭州市当前的两级管理模式，成立市土地收购储备管理委员会作为全市土地储备的领导和协调机构，建立市土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确市土地管理部门作为市土地储备中心的管理机构。这种模式，在制度建立初期曾起到很好的作用，既统一了部门之间的思想和行动，也加强了对全市土地储备工作的领导和管理。但从目前效果看，土地储备工作越来越成为土地管理部门的工作。工作有联系的不同部门承担着明显不同的责任，本应共同承担责任的部门，往往把责任交给土地管理部门一家。土地储备的主体地位弱化，部门之间的责任不清，尚未形成协同作战的格局。政府土地储备的主体地位进一步强化能为进一步完善土地储备制度提供保障。
三、完善土地储备制度的对策与思考
(一)正确进行理论导向，明确实施土地储备制度的法律依据
新《土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”、该法第9条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。但对土地的所有权和使用权的内涵尚未作出明确的界定。新《土地管理法》第58条和第65条规定，为公共利益需使用土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，可以依法收回或调整使用的国有土地或集体土地。收回或调整土地的，对原土地使用人给予适当补偿。国务院15号文件也对地方政府建立土地储备制度提出了原财性的意见。据此，可以理解为政府可以通过行使土地所有权建立土地储备制度，通过对原土地使用人适当补偿，调整土地使用权。
根据杭州市出台的《土地储备实施办法》规定，市区范围内的10类土地应进行储备：①市区范围内的无主地；②为政府代征的土地；③土地使用期限已满被依法收回的土地；④被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；⑤依法没收的土地；⑥因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；⑦以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地；⑧因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；⑨土地使用人申请市土地储备中心收购的土地；⑩其他需进行储备的国有土地。从上述10类必须进行储备的用地类型分析，杭州市实施土地储备主要有两种情况：一是对一些无主土地、闲置土地、依法可以收回的土地经依法收回后进行储备，如上述①、②、③、④类土地等；二是对一些因政府原因或公共利益需要调整的土地，土地使用人自愿申请储备的土地实施收购储备，如上述⑤、⑥、⑦、⑧、⑨类土地，实际上是为今后工作发展留有余地。通过以上分析，可以看出建立土地储备制度，对市区需盘活的土地实施统一收购与现行法律是不矛盾的，政府有实施土地储备的权力。但是要保证土地储备制度的规范运作，一方面要通过宣传土地储备的法律依据，使土地使用者了解土地储备与先行法律没有抵触；另一方面，国家有尽快建立和健全相应的法律体系，提高其法律约束力。
(二)科学界定土地使用权内涵，合理分配土地收益
科学界定土地使用权内涵是合理分配土地收益的基础，而要合理分配政府和企业之间的土地收益，关键在于准确界定土地使用权的内涵，并在此基础上明确对原土地使用者补偿的性质、补偿依据、如何补偿等。在进行利益分配时，可从土地权利、国际惯例和企业的实际困难等三个方面考虑。[Page]
1．从土地权利上看土地收购价格。从我国目前的土地产权体系分析，直接关系土地收购价格的有土地所有权、使用权、处置权和发展权。根据宪法和有关法律规定我国实行土地所有权社会主义公有制，城市市区土地归国家所有，因此土地收购价格中不应包含土地所有权价格。
土地使用权是土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的使用条件使用土地，在使用过程中的投入获得回报的权利。因此土地收购价格中应包含土地使用权价格。
土地处置权包括土地出间、划拨、转让、出租、抵押等的权利。对于划拨土地使用权，土地收购价格中不应包含处置权收益。但是对于出让土地，土地使用者拥有不完全处置权，因此在收购价格中应包含出让合同中明确的相应的土地处置权收益。
土地发展权是指土地规划调整面最优利用条件下的权益。从现行法律法规和土地增值收益来看，土地发展权收益应归政府所有，土地收购补偿不应包含土地发展权收益。
基于以上分析，我们认为土地收购价格的内涵应该是与土地使用者所拥有的权利相对应的土地使用权和处置权的收益，即以土地使用者现在拥有的权利为依据来进行补偿，土地发展权的收益，即规划条件优化所带来的土地增值部分不包含在土地收购补偿之中。
2．从国际惯例看土地收购价格。考察当今世界一些国家的主要做法，对土地储备主要有三种形式：①完全市场条件下的土地储备，即以该地块所处区域土地最优利用条件下所取得的收益作为进行土地储备补偿依据。土地储备当事人之间是平等的经济主体；②以地上物补偿和征用土地补偿为基础的土地储备，以保证原土地使用者生活和居住水平不至于下降为主要目标；③以土地现用途为依据的土地储备，规定土地优化利用所带来的收益归土地所有者享有。
从当前我国正在建立社会主义市场经济的实际来看，继续实施原先在计划经济和物质短缺条件下形成的集体土地征用和城市房屋拆迁补偿的做法有一定的局限性，它忽视了土地使用权的价格。同时，在土地实行社会主义公有制条件下，采取完全市场经济的做法也是不足取的。它忽视土地所有权的收益，也不可避免地、造成相邻地块在不同规划条件下的土地使用者所得的补偿不平衡，使作为城市公共空间的土地的使用权收益得不到充分体现。既影响土地储备的开展，也造成新的不公平。因此，只有以土地使用者现有的权利为基础，对土地使用者丧失的权利进行补偿，维护其合法权益。
3．从当前国有企业的实际困难看土地收购补偿。当前我国的社会主义市场经济体制改革到了攻坚时刻，国有企业3年改革和脱困到了最后一年，如何使国有企业整体走出困境已成为全党、全国的重点工作之一。同样土地管理工作也不能偏离这个中心。对于当前在企业转制中需要通过盘活土地来解困的企业，除了手中的土地，往往拿不出其他可以盘活的东西。因此如仅仅按照土地现用途为依据对企业进行补偿，这些企业就有可能搬不动，走不了，更谈不上脱困和发展。因此，必须在操作层面上，建立一种能够帮助企业脱困的补偿途径，即除了考虑按企业现权利进行补偿外，还可由政府决定将土地发展权收益以国有资本金注人的方式返回给企业。这样，既有利于当前国有企业改革顺顺利开展，同时也能加快存量土地盘活进程，促进城市化建设。
(三)建立社会化的资金筹措机制，加强土地储备风险控制
要认清土地储备运作周期长、资金需求多、受宏观经济环境影响程度显著的特点，探索一条社会化的资金筹措机制，改变单纯凭借银行贷款来筹措资金的做法，分散风险。如建立土地基金、实施土地债券等，吸收社会资金共同参与土地储备运营，建立一种风险共担、利益共享的资金运作机制。彻底改变单纯依靠银行所形成的资金数额有限、周期短、利率高、风险不共担的资金筹措机制。要实施土地储备资金筹措的社会化，首先必须明确界定土地收益的分配体系，明确土地收益中哪些是属于政府的收益，哪些是属于投资人的收益。
加强土地储备运作的风险控制，减少行政干预和人为因素的干扰，可由人大出面，建立由专家、政府官员等组成咨询决策机构，对土地储备的中长期目标进行规划，对近期目标进行监控，对重大事项举行听政，建立一套以目标考核为基础的评价体系，既让土地储备实施机构按照市场经济运作的规律进行运作，又能保证其按照公众的要求进行科学运作，也能切实维护投资入的利益。
(四)加强政府领导，强化土地储备机构的主体地位
要加强政府之间的协作，降低政府部门对土地储备运作的负面干预，增加对土地储备运作的正面配合，降低土地储备运作中的成本，使政府获得最佳的社会效益和经济效益，主要方法有：
一是建立详细的国标考核体系，把土地储备运作中的各个方面直接分解到各个部门，列入部门年度工作目标，接受人大和公众监督。如制定政府年度储备土地供应计划时，可将整个计划分解成规划计划、拆迁计划、配套计划、资金计划、整理计划、供应计划等，分别有规划、房管、建设、财政、土管和土地储备实施机构来负责，环环相扣。
二是提高土地储备机构的行政地位，改由部门领导为政府领导，政府分管领导直接抓土地储备，以政府的意志来统一各个政府相关部门的思想和行动，减少相互之间的不协作。
三是制订科学的土地收购储备和供应计划，并要切实实施，使土地收购储备与整个城市的经济发展计划、用地计划、旧城改造计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机结合起来，正确处理好地方经济发展和土地储备与供应的关系。
⑼ 土地储备制度如何发挥作用
一是政府要完全垄断土地一级市场。这是关键性条件，否则，它所采取的政策措施很难收到实效。 二是土地储备制度代表政府参与土地收益，有着“政府利益第一”的明显要求。如果土地国有，可以将其利益看成是土地所有权的收益;如果土地私有，可以将其利益视为土地管理、城市管理的收益。因此，它不是一名“守夜人”，在实际操作中，很难让它为了长期利益和整体利益而牺牲短期利益。因此，土地储备制度的直接受益者是政府，间接受益者可能是公众。 三是政策实施手段是选择适宜的时机公布土地供给计划，进行微调，造成充分的心理预期，使房地产市场朝着理性方向发展，而不是在房地产市场风险充分放大后，在短期内大幅度增减土地的供给量。最后是政策的实施要密切关注金融市场的变化。
⑽ 什么是土地储备制度
来土地储备制度，是我国在土地自管理方式逐步从计划经济体制向市场经济体制转变，土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下，以经营城市为出发点，以提高土地利用效率和优化土地资源配置为目的，合理运用社会主义市场经济的宏观调控手段，实现土地资产保值增值。
土地储备包括土地征购、土地整理和土地出让，土地收购是指通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权，土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和统一开发等方式对所收购土地进行的整理与包装，土地供应则是指根据社会发展、城市规划和供地计划而采取向社会公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖制度等多种形式出让土地使用权。