① 战略性矿产资源及储备的内涵与分类
1.1.1 战略性矿产资源的定义及分类
1.1.1.1 战略性矿产资源的定义
结合我国资源特点和供需趋势分析，我国战略性矿产资源的定义是：对国民经济和国防安全至关重要的，由于受资源短缺或技术能力制约，国内供应不能满足的、或发生供应中断、市场震荡时会对重要产业和国防安全产生巨大影响的，以及对世界市场具有调控能力的矿产资源。
1.1.1.2 战略性矿产资源的分类
依据战略性矿产资源的定义，我国战略性矿产资源大致可分为3类：
第一类是短缺性矿产资源。这类资源包括铁、锰、铬、铜、铝等大宗矿产，以及钴、铂、铼、铪、铌等稀散元素矿产，前者的重要性主要表现在用量大，价值量大，用途广泛，产业关联度高，后者的重要性主要表现在其功能在国民经济和国防建设中的不可替代性；
第二类是技术制约性矿产资源。这类资源包括品质不佳，开发成本高，国际竞争力不强，以及加工技术不高而形成较高的对外依存度，如海绵钛、铍、锂、硫等矿产资源；
第三类是能够调控国际市场的优势矿产资源。这类资源产量占据了全球的绝对份额，其供应量直接决定着全球的市场形势，如稀土、钨、锡等。
战略性矿产资源的分类不是完全绝对的，存在3种情况，一是属于某一类战略资源；二是有些矿产资源的状况介于两类之间；三是随着勘查和开发利用技术的进步或者资源的消耗，战略资源的类属会发生动态变化。
1.1.2 储备的定义及分类
储备就是储存和备用。矿产资源储备是为保障经济社会的可持续发展，保证矿产资源的持续供应，应对国内外政治、经济和自然等突发事件，稳定矿产资源市场而进行的储存和备用。矿产资源储备具有较强的缓冲作用。通过调整储备规模，矿产资源储备具有保障需求、稳定市场和调整产业3种功能。按照不同的分类依据，储备主要有3种分类方法。
1.1.2.1 根据储备主体的不同分为国家储备和民间储备
国家储备：国家储备也叫政府储备，是国家根据需要而统一实施的储备，它是由国家财政预算安排而建立，由国家统一管理、调度和使用，任何单位和个人不得擅自动用。一般而言，国家储备的资源都是有关国计民生和国家安全的战略性资源。
民间储备：是指由企业和消费者进行的储备，如企业为维持生产进行的原材料储备（库存）。其储备费用由储备者负担，其调度和使用权属于储备者。
1.1.2.2 根据储备的目的不同分为战略储备、经济储备和商业储备
（1）战略储备
是从国家经济和国防安全的角度出发，为了应付政治、经济和自然等突发事件而进行的事关国计民生的战略性资源的国家储备。当今世界，一方面局部军事、政治、经济事件时有发生，一个国家很难预料是否会卷入战争之中或受到资源来源地、运输通道偶然事件造成的资源供应中断。另一方面，经济全球化使得资源的全球配置加强，弱化了国家的政治经济边界，全球产业或市场链条中任何一个环节出现问题，都可能影响到一个国家的资源安全，经济危害的连锁性明显增强。因此，必须做好各种准备，尤其是资源战略储备不可忽视。
战略储备的内涵体现在：①储备的主体是国家，由国家财政预算安排而建立，国家统一管理；②储备的对象是战略性的，是有严格选择和限定的；③储备提供的是国家安全品，是公益性的，而不是直接的经济品；④储备量的大小与国家应对安全风险的决心和战略目标有关。
（2）经济储备
是为了保障经济持续、稳定、健康发展，防止资源供应中断而进行的储备。由于各种灾害、事故以及市场震荡、禁运和有条件的输出等情况，随时都有可能引起资源短缺和不足，影响经济发展，因此就需要进行经济安全储备。
当今世界经济竞争成为国家竞争的主要手段，经济安全也成为国家安全的重要内容。战略储备的内涵远远超出传统的国防储备的范畴，并且与经济储备的目的和职能日益重叠。从这个意义上讲，以国家或政府为主体的经济储备可以在很大程度上并入国家战略储备的范畴。
（3）商业储备
也叫市场储备，是指企业或个人为保证生产的顺利进行，保障自身有序经营而建立的适度储备。有些企业和个人为了牟取暴利，垄断市场，囤货居奇，人为制造余缺而进行的某些资源储备也属于商业储备。与战略储备不同，商业储备的目的主要是直接的经济利益，因而依据市场情况，商业储备的主体和客体都可能发生很大变化。
1.1.2.3 根据储备形式的不同分为矿产地储备和矿产品储备
矿产资源储备有两种形式：矿产品储备、矿产地储备。石油储备因为储备对象的重要性和储备规模较大，被认为是一种独立的储备形式，但就其储备性质而言，只属于一种矿产品储备。
国内研究矿产资源储备的学者之一王玉平教授曾经提出矿产资源储备分为4种形式：矿产资源探明储量的储备，即只探不采；形成生产能力后的矿山产能储备；矿产品储备；矿产品加工产品——原材料的储备。综合考虑国内外社会经济政治态势、正常时期矿产品消费水平以及非常时期对矿产品的特殊需求等因素，根据我国的国情和矿情，现阶段，我国的矿产资源储备主要分为矿产地储备和矿产品储备两种形式。
1.1.3 矿产地储备和矿产品储备的定义及特点
1.1.3.1 矿产地储备
矿产地储备是后备矿产资源开发基地的一部分。后备矿产资源开发基地是指经过地质勘查划定蕴藏有或可能蕴藏有矿产资源的地区。这些地区一部分继续开展地质工作，直至开发利用；一部分则为了经济社会的可持续发展，应对未来需求，或当前开发技术不可行、开发不经济，为了尽可能地提高资源的利用效益，实现资源的合理配置而储备起来，作为战略保留基地，留待以后勘查、开发和利用。这种行为称之为矿产地储备，也称矿产地储备。矿产地储备的量取决矿产资源储备的规模和结构。
矿产地储备按照不同的分类依据有不同的储备形式。按照储备手段的不同分为规划储备和矿业权储备。规划储备是通过国家矿产资源规划以及矿产地储备专项规划进行的储备；矿业权储备是通过回购、申请等方式由矿产地储备管理机构持有矿业权而进行的储备。按照矿产地资源品位和地质条件的不同分为优质矿产地储备和资源禀赋条件差的矿产地储备。优质矿产地储备是将品位高、开发条件好的资源地储备起来，其目的一是为了保护优势资源，二是为了保证短缺资源具有一定的应急开发能力；资源禀赋条件差的矿产地储备是将受到技术条件限制、开发成本高、国际竞争力不强或者一些压覆矿产地储备起来，其目的主要是减少资源浪费、增强资源对经济社会发展的长期保障能力。按照储量规模的不同分为大型、中型和小型矿产地储备。按照勘查程度的不同分为储量储备和远景资源储备。储量储备是对经过详查阶段以上地质工作形成储量的矿产地进行的储备；远景资源储备是对未形成储量的矿产地先进行储备，然后再组织后续地质工作。实现科学的矿产地储备要综合考虑各种储备形式的特点，形成各种矿产地储备形式的合理搭配。
矿产地储备的优点：一是可以节省储备建设成本，便于管理；二是有利于矿产资源的储存，储备形式更加安全，在遇到人为和自然条件突变时，更能保证资源的安全存储；三是储备规模调节幅度大，依据国家长期发展的需要，矿产地储备的规模可以通过增储、轮换和梯次动用等方式实现储备规模的大幅变化；四是矿产地储备具有威慑作用，有利于增强在国际资源价格谈判中的话语权；五是提高资源的开发利用效益，当技术、经济条件具备时再行开发可以有效地减少资源浪费，同时也为技术进步赢得时间；六是对经济社会的发展保障时效长，调整资源在代与代之间的分配，有利于矿产资源的可持续开发利用。
矿产地储备的缺点是应急能力差，动用起来周期长，对短期的供应中断和价格变化的反应能力弱。
矿产地储备的主体主要是政府，一般来说，矿产地储备的实现途径分为规划储备和矿业权储备。
矿产地储备的功能：保障国家中长期的经济安全和国家安全，实现可持续发展。发展离不开矿产资源，而矿产资源的稀缺性和不可再生性决定了资源的日趋耗竭。一方面，一个探明储量的矿产地要形成产能一般需要3～5年的周期。另一方面，矿产地储备更能实现资源的安全存储，储备规模调节幅度大。因而，矿产地储备的主要目的在于实现国家的可持续发展。
矿产地储备最典型的例子是美国的战略石油储备基地。美国在阿拉斯加北坡划出了大片含油土地作为国家石油储备地，只探不采。这是美国为了其长期的战略利益，把自己的资源储备起来，先去开发其他国家的资源。此外，玻利维亚、墨西哥以及其他一些国家也曾将国土面积中的一部分作为矿产资源战略储备地区保留起来。
1.1.3.2 矿产品储备
矿产品储备，是指已经开采出的原料矿产或冶炼加工成成品、半成品的储备。矿产品储备是资源储备的最传统、最主要、最直接的形式。矿产品储备包含产品储备和原料储备。如世界上绝大多数国家的石油储备的对象大多为原油，就属未加工的矿产原料储备。而成品油的储备则可归为稍加工的矿产品储备。两者均属广义的矿产品储备。
矿产品储备特点：便于操作，能够及时供应，应急能力比较好。但储备成本较高，耗费大量人力物力，运营管理较为复杂。
矿产品储备的功能：由于矿产品储备可以快速投放市场，保证及时供应，所以矿产品储备的功能主要是为了应对中短期供应中断，平抑价格的过度波动，稳定市场，保障当期经济社会的平稳发展。
矿产品储备主体可以由政府、公共机构和企业共同投资。吸储的形式可以是现货，也可以是期货。期货储备，具有高效率、低成本、迅速对供需变化作出反应的优点，可以节省储存成本和运营管理成本。但可控性较差，一是期货到期时点不一定是国家紧急需要时点，二是当突发事件发生时，不能保证货物正常交货或运输。现货储备可以弥补期货储备的缺点，但储备成本要高于期货储备。所以，在矿产品储备时要综合考虑这两种形式，进行组合储备。
现阶段，我国矿产品储备和矿产地储备规模的合理组合还需要慎重权衡。一方面，我国处于工业化发展中期，需要消耗大量资源，从这个意义上说，应该更多储备应急能力强的矿产品；但同时，我国属于发展中国家，人均GDP还较低，国力还不够强大，需要可持续发展的资源保障，从这个层面上讲，储备成本低的矿产地储备又显得更为迫切。所以应该权衡设定矿产品储备和矿产地储备的规模结构。但是，矿产品储备在我国早已开展，包括了国家储备和商业储备，而作为储备重要方式之一的矿产地储备在我国还属空白，为了保障经济社会的可持续发展，结合国力，现阶段加快推进矿产地储备显得尤为紧迫。
矿产品储备的优点：①具有较强的应急能力。矿产品储备的储备对象是已经开采出的原料或冶炼加工完的成品、半成品，在市场出现供应中断或者价格出现飙升时，可以迅速投放市场，平抑价格，缓解供应紧张局势；②矿产品储备具有较高的灵活性。储备矿种、储备规模、增储渠道不受资源地制约，可以根据国际国内两个市场的变化，灵活确定储备方案；③可以实现政府、企业、民间的多元储备主体；④储备形式多样化。矿产品的储备可以采用现货、期货或者现货与期货相结合的形式储备。
相对于矿产地储备，矿产品储备的缺点是储备成本高，储备规模小，安全性较差，保障周期较短。
② 矿产资源战略储备的管理体制
国外矿产资源储备一般都设立了专门机构进行矿产资源储备的管理工作，有一套较为完整的管理体制，这些管理体制一般是由决策层、管理层和操作层组成的、相互分离的三级管理体制。
我国矿产资源储备实行分部门管理，矿产品储备、石油储备和矿产地储备分别由两个部门负责。我国是人口大国，同时正处于发展经济的关键时期，鉴于储备对保证国家安全和保障经济社会发展的极端重要性，考虑到矿产品储备、石油储备和矿产地储备之间具有紧密的联系，借鉴国外的成功经验，结合中国国情，应该由高层机构统筹考虑3种储备之间的协调，实行大储备的管理体制，使各部门之间的储备工作得以有效衔接。
大储备管理体制是将矿产品储备和矿产地储备进行集中统一管理，这样有利于协调矿产品储备和矿产地储备的规模和结构，从保障国家安全和经济社会短期、中期和可持续发展的不同目的和层次科学、统一安排矿产品储备和矿产地储备两种储备形式的规模、布局和结构。为此，中国的大储备体制也可以由决策层、管理层、执行层和操作层组成。
根据我国的政治体制，决策层可考虑成立国务院矿产资源储备委员会，由国务院组织相关部门组成，对储备规模、储备结构、储备布局、增储和释放等进行决策，统一协调全国的储备工作。委员会根据需要可下设办公室作为常设机构负责日常工作。管理层根据储备对象和储备形式的不同，由国务院相关职能部门分别行使物资储备（包括原材料储备）、石油储备和矿产地储备3方面的储备管理职能。管理层中的各职能部门下设储备机构作为执行层，负责储备工作的组织设施。石油储备、物资储备根据储备库建设、维护、保管、运营的需要，还应设作为操作层的储备公司和地方储备机构。矿产地储备由于不存在实物储备库，因此，初期可由执行层直接负责收储、管理等方面的具体操作，机制完善后，根据储备勘查基金保值和运作的需要，也可成立基地储备运营准公司作为操作层负责对基地储备勘查基金进行动作和保值。由于储备工作比较复杂、影响面大，为了保证储备的科学决策和有序运行，在国务院矿产资源储备管理办公室下设国家矿产储备科学研究所，专门为各类储备工作提供智力支撑（图5.1）。
图5.1 大储备管理体制结构图
从目前情况看，按照各部门的三定方案，已经将矿产品储备、石油储备和矿产地储备的职责分别赋予了两个部门。矿产品储备和石油储备由国家发改委负责，国家物资储备局和国家石油储备管理中心承担具体实施工作；矿产地储备由国土资源部负责，国土资源部中央地勘基金管理中心承担具体实施工作。
按照统一管理、分级负责、责权一致的原则，合理划分矿产地储备的管理权限和职责。我国的矿产地储备管理架构可分为3个层次：
第一层次是行政管理层，即国务院国土资源主管部门，负责制定矿产地储备的发展战略和规划；制定管理制度和管理办法；决定矿产地储备的矿种、方式和规模；决定储备基地的收储和动用。
第二层次是执行层，即国家矿产地储备管理机构。从目前的职能划分情况看，中央编办通过三定方案将矿产地储备的具体实施职责赋予国土资源部中央地质勘查基金管理中心。这一机构负责矿产地储备的日常组织实施工作，包括进行矿产资源的供需形势分析，分析和研究矿产地储备情况动态；研究拟储备基地的储备方案，对储备基地实行论证和筛选，提出增储或释放的建议；储备基地的日常管理，建立台账等；组织实施纳入储备基地的勘查；研究提出储备基地的动用建议；对已纳入规划的储备基地，指导监督下级主管部门履行职责。
第三层次是操作层，从未来的运作看，矿产地储备工作一旦推开，仅仅依靠矿产地储备管理机构来执行，力量有限，有一定难度。同时，出于市场化运作的需要，可以在矿产地储备管理机构之下建立矿产资源战略基地储备公司，该公司与一般意义上的公司有明显区别，即不以赢利为目的，负责储备资金的周转，实现储备规模的动态稳定，并根据国家规划和管理机关的意见，调整储备布局。当储备基地经批准动用释放时，公司负责组织实施地质勘查，但实行特殊矿业权管理，矿业权归国家所有。需要指出的是，矿产资源战略基地储备公司与石油储备基地公司的性质不同。石油储备基地公司的主要职责是基地的运行管理，而矿产资源战略基地储备公司是模拟市场运作的平台，在矿业权收购、储备基地轮换或梯次动用时，由矿产资源战略基地储备公司充当市场交易的主体。
此外，地方国土资源部门负有储备基地维护的义务，具体任务包括保留纳入储备的矿产地，根据矿产资源基地储备管理机构的意见或委托，配合或组织开展储备地地质工作；对已达到详查和勘探程度的矿产地，对其进行保护，防止盗采；完成上级主管部门交代的其他工作和任务（图5.2）。
图5.2 矿产地储备三级管理体制
采取三级管理的架构，符合我国现实的体制情况和矿产地储备的要求，也是国际上矿产地储备的通行做法。这种管理体系具有职责分明，管理集中，政令畅通和简洁高效的特点。
③ 矿产资源战略储备的运行机制
矿产资源战略储备涉及国家安全和宏观调控的成效，因此进行矿产资源储备必须体现国家意志，由国家掌握储备的决策权，同时，还要遵守市场经济的一般原则。矿产资源战略储备的运行机制涉及储备立法、储备组合、储备资金的筹措、收储和启用制度等一系列内容。
5.2.1 矿产资源战略储备的立法
确定矿产资源储备的法律地位。研究制定资源储备法律，通过立法对储备目标、资金来源、管理体制、动用投放原则作出明确规定，使建立资源储备有法可依、工作规范化、制度化。
国外的矿产资源储备立法主要有3种形式：一为综合储备立法。这种立法例的主要特征是，调整对象比较广泛，重要战略物资和关键物资都包括在内，矿产资源是其中一个重要的组成部分。如美国的《战略物资储备法》（1946）、《国防生产法》，瑞土的《国家经济供给联邦法》等。二为行业储备立法。此种立法例的特征是国家制定的与矿产资源有关的行业、产业的法律中规定了矿产资源储备的内容，不同种类的矿产资源储备的法律规定也就分散于有关的行业和产业的法律之中，这种立法例的优势在于储备与产业相结合，便于实施和操作。如日本的《石油公团法》、《金属矿产事业团法》等。三为战略矿产单独立法。这种立法例主要是根据对于重要的战略矿产进行单独立法，制定专门的储备法律。如美国的《能源政策和保护法》、日本的民间《石油储备法》（1980）和德国的《石油储备法》等。
我国矿产资源储备尚处于起步阶段，既没有制定相应的储备制度，又缺乏相应的实际经验。参考其他国家基地储备立法的经验以及我国国情，应当选用综合储备立法例。这种立法例的调整对象范围比较广泛，可以将需要进行储备的所有矿种包括在内。对矿产资源储备进行统一立法有利于对不同地区、不同矿种和不同储备方式进行统一管理，有利于权力集中。
5.2.2 确定适当的储备规模、不同勘查程度以及不同储备方式的合理组合
5.2.2.1 确定适当的储备规模和方式
进行矿产资源战略储备，首先要在对目前国内外市场对各种矿产资源的需求程度、国家安全以及国家宏观战略发展规划等的研究基础上确定要储备的矿种；其次再根据国内资源状况、国际市场上资源供应状况等来确定储备方式；对拟进行矿产地储备的矿种，要进一步确定储备地区、储备规模和储备年限。拟进行矿产品储备的矿种，要进一步确定储备数量、储备年限、收储方式等。
5.2.2.2 矿产地储备要与矿产品储备相配套
矿产地储备与矿产品储备是国家矿产资源储备体系中的两个相互关联的部分，不能割裂成两个独立的个体，因此在进行矿产资源储备时应当使矿产地储备和矿产品储备相配套。从保障矿产资源供应的及时性方面来说，矿产品储备优于矿产地储备，在出现突发情况，一定是先动用矿产品储备而后再动用矿产地储备，因此矿产地储备从作出动用决策到实际投产动用满足国内需求的周期应当尽可能与矿产品储备保障的最长期限相衔接，这样才能保障矿产的持续供应，使经济发展和国家安全不受影响。
5.2.2.3 对矿产地储备要实行分级分类管理
进行矿产地储备要根据矿产资源所处区位、矿产品位、矿石类型、储量、资源量、地质勘查程度及与矿产品储备的配套程度等条件进行分级分类管理。具体原则是根据储备地资源在未来短缺的情况下，能够动用以保障国民经济可持续发展的能力以及与矿产品储备的配套程度进行划分。
5.2.3 储备资金筹措
我国矿产资源储备的主导是国家，储备资金的来源主体也应该以政府为主、政府和民间多方面、多渠道筹集，条件成熟时可以采取发行债券、证券，征收储备基金和储备税等多种形式成立专项储备勘查资金或启动资金。鉴于中国在矿产资源战略储备总体上刚刚起步，财力保障方面当前应以预算拨款为主要来源；今后随着经验的积累和储备规模的扩大，再将资金渠道扩大到外汇储备、国家储备债券及征收消费税渠道。
另外，从长远的发展来看，也要考虑矿产资源战略储备专项资金的收益实现问题。在矿产地储备期间，不存在任何的收益实现，而且矿产地储备的时间又较长，这就会造成基地储备专项资金呆滞。为此，可以考虑在储备矿产地轮换和动用时，将矿产地出让给商业主体进行勘查开发的过程中取得的价款划入专项资金中，弥补其在储备期间的成本，使专项资金良性循环起来，减轻中央财政的负担。
5.2.4 建立国家储备信息的综合分析平台
矿产资源储备管理是一个复杂的动态过程，数据多，更新快，收集汇总难，建立与之相适应的高效的矿产资源储备管理信息系统，直接关系到储备方式合理组合以及资源地储备轮换更新机制的建立与运行。
国家物资储备信息系统就应该有安全库存预警功能，能够提示管理人员矿产品供需形势和新增储量信息，以适时确定补充或轮换。利用轮换、调拨等时机，及时更换储备，常储常新，形成一个储备结构不断优化，品种不断更新，质量不断提高，而规模总量相对稳定的良性循环储备系统和平台。
5.2.5 利用产业政策实现我国优势矿产的基地储备
采用调整产业政策的方式是促进矿产地储备的有效途径之一，尤其是对于我国优势矿产的基地储备更为有效。通过调整国家的产业政策，即对于拟进行矿产地储备的优势矿产，提高其出口关税税率或采取出口配额管理，在保证国内需求的情况下抑制出口。这样，在保证国内需求的前提下，企业出口利润缩小或无法出口，必然抑制地方或其他企业对优势矿产开发的积极性，从而从源头上保证了优势矿产资源地的储备。
但这种方法也有一定的缺陷。利润缩减，必然会降低投资者的热情，特别是会影响到商业性地质勘查。为此，在这些地区的勘查工作将主要由国家出资完成。
5.2.6 矿产储备的收储制度
5.2.6.1 储备目标的确定
矿产资源战略储备的目标包括储备的品种、储备布局、储备数量、储备年限。综合考虑我国国情及国际政治经济形势，我国目前应当进行矿产资源战略储备的矿种主要有：①关系国家经济命脉的战略性矿产；②我国储量丰富的优势矿产；③目前供应短缺，但利用国际市场矿产成本低于开发国内矿产。
经过分析研究认为，煤炭、石油、天然气、铁、锰、铜、铝土矿、镍、钨、稀土等是我国目前应当进行矿产资源战略储备的主要矿种。
5.2.6.2 收储的条件
收储或购入的条件一般由法律来规定，根据各国法律的规定，收储或购入的条件至少有两个，一个是目标条件，另一个是市场条件。
（1）目标条件
储备目标确定后，当储备的资源数量达不到法定储备目标时，确定增储的资源种类和数量。矿产地储备需综合考虑该矿种对国民经济的保障程度以及该地区矿产的储量、品位、开采难易程度等条件来确定该地区是否符合进行矿产地储备的条件。
（2）市场条件
根据储备矿种的供求因素、价格因素、竞争因素和风险因素，确定选择储备的时机，进行吸储、轮换或动用。在供应过剩、矿权价格走低的情况下吸储、轮换；在供应紧张、矿权价格连续攀升情况下释放储备。
5.2.6.3 收储制度
矿产品储备的增储需要国家主管部门依据相应的储备制度审批决定。收储应该遵从以下途径。
（1）通过矿产资源规划直接划定
全国矿产资源规划确定的规划储备区一般勘查程度较低，可以根据储备的需要由矿产地储备管理机构利用储备基金进行必要的勘查，发现符合储备条件的矿产地后，按规定程序纳入储备库管理。
（2）国家出资勘查形成的矿产地收储
国土资源大调查、地勘基金及其他国家专项出资勘查发现的矿产地符合收储条件的，按规定程序纳入储备管理。
（3）矿产地储备的购入
矿产地储备的购入实际上是矿权的购入。包括3种情况：一是规划储备区内局部存在已设立其他主体持有的矿业权需要回购；二是国家出资与有关矿业权人合作勘查形成的矿产地拟纳入储备的，需要回购合作方的矿业权权益；三是特殊情况下购入其他主体已持有的矿业权。一般情况下，矿产地储备应主要通过规划划定和国家出资勘查形成矿产地收储方式进行，但对于资源严重短缺的矿种确需储备或市场形势利于吸储的情况下，也可以直接收购矿业权进行储备。
5.2.6.4 收储程序
各国法律对资源储备的购入都设立了一套程序，如美国根据战略物资储备法进行储备时，储备需要提交国会通过或总统批准。日本通过储备审议会制度来决定重大的矿产资源储备。韩国储备物资的品种必须按照法律规定的程序确定，通常要经过经济计划院和中央行政机关议长协商同意，并且品种要经过总统令确定下来，方能纳入储备范畴。
结合我国具体情况，矿产品储备的增储需要国家主管部门依据相关的程序决定。矿产地储备的收储或购入程序如下：
首先由矿产地储备管理机构根据目前国内外市场情况和国家战略发展规划研究确定拟储备的矿种、地区、数量、储备年限、储备方式，报国务院国土资源主管部门会同财政部门审批通过后下达执行。
矿产地储备机构负责矿产地储备的收储购入和存储，矿产地储备机构在收储矿产地或购买矿业权时，要向国务院国土资源主管部门和财政部门提出存储计划。存储计划包括储备基地保护措施和划为储备基地后对当地财税、就业的影响程度等内容。国家矿产地储备管理机构对国家储备代行所有权和控制权，财政部根据批准的存储计划下达预算并拨付相关费用。
5.2.7 矿产资源战略储备的动用原则和程序
矿产品储备的动用要依据市场供需形势的变化由矿产品储备主管部门按照一定的程序实施动用。矿产地储备的动用原则和动用程序如下。
5.2.7.1 动用原则
矿产地储备的主要目的是保障国家安全和经济社会可持续发展的需求。因此，矿产地储备的主体是国家，矿产地一经确定为矿产资源储备基地，任何个人或单位不得进行开采开发活动。如需动用，则要满足以下条件：
1）由于突发事件发生导致全国某种矿产供应中断或大幅度减产从而造成国内市场供应严重短缺，使经济发展遭受重大影响，威胁到国家安全；
2）市场条件和技术条件允许，并具备保证储备规模、可供替换的同类新发现矿产地，对前期短缺矿产开发不经济、技术不可行的资源地储备可以启动动用程序；
3）价格暴涨或畸高，不仅严重妨碍经济发展，还严重影响社会稳定；
4）其他紧急因素，如发生战争、重大自然灾害或突发事件，迫切需要加强此矿产资源供给。
矿产地储备具体动用条件和动用行为选择见表5.1。
表5.1 矿产资源储备参与宏观调控的功能及行为选择
5.2.7.2 动用程序
矿产地储备管理机构应组织有关研究机构或有关专家，定期对矿产地储备的形势进行分析，如新增储量、矿业市场和国内外矿产资源供需形势等，在此基础上，提出动用矿产地储备的方案，报送国务院国土资源主管部门批准后，方可进行储备基地的开发活动。经批准动用的储备基地按照市场竞争方式出让矿业权进行勘查开发；符合协议方式出让矿业权的，也可以协议方式出让矿业权投入勘查开发。
特殊情况下，也可由地方政府根据本地区的突发情况，提议动用矿产资源战略储备基地，由矿产地储备管理机构组织研究论证后报国务院国土资源主管部门审批。
需要说明的是，以上矿产资源战略储备基地的动用是指在矿产资源供应短缺影响到国家经济发展或国家安全受到威胁等特殊情况下的应急性开发使用。在正常情况下，考虑到国家矿产资源的可持续勘查开发和矿产资源储备基地的区域协调发展，增强国家矿产地储备行为的可操作性，从优化储备布局、调控矿产品市场、平衡地区资源开发利益关系出发，根据勘查新增矿产地情况，矿产资源战略基地还应进行必要的轮换。在储备矿种的储量和区域布局相对平衡的前提下，将少量已储备矿产地的矿业权按照规定的程序投放市场，将部分勘查新发现的矿产地纳入国家矿产资源战略基地进行储备管理。
④ 矿产资源战略储备的必要性
1.2.1 矿产资源形势严峻，需要开展矿产资源战略储备
随着经济的持续健康发展，我国矿产资源供需矛盾日益突出，国内资源潜力不足，境外资源供应缺乏安全，大宗矿产价格上涨迅猛，经济发展的资源代价过高，提高矿产资源对经济社会发展的保障能力越来越紧迫。开展矿产资源战略储备是改善资源形势的中心环节。
1.2.1.1 我国矿产资源需求强劲，供需矛盾日益凸显
20世纪90年代以来，我国进入工业化快速发展阶段，矿产品的消费快速增长。1990～2007年我国煤炭消费量增长2.4倍、钢增长9.4倍、铜增长6.2倍、铝增长16.5倍、锌增长近10倍，10种有色金属增长11倍、水泥增长近6.3倍。与此同时，我国矿产品生产能力也有很大提高，1990～2007年我国铁矿石产量增长4倍，氧化铝增长25倍，精炼铜增长12倍，锌增长5倍。消费量增速大于矿山产量增速，国内供应能力与消费需求之间的缺口不断增大。
（1）能源矿产
2007年能源需求量继续增加，根据国家统计局数据，全年能源消费总量比上年增长7.8%，能源生产总量比上年增长7.2%，产量增幅略小于消费增幅。其中，石油表观消费增长速度远远超过产量增长速度，2000～2007年石油表观消费量年均增长速度达到6.65%，而原油产量年均增长速度只有1.95%，供需缺口越来越大。煤炭，在需求拉动下产量增速较快，2000～2007年间煤炭产量翻了一番。
（2）黑色金属矿产
我国铁矿石产量大幅度提高，但钢铁工业的持续高速增长，对铁矿石需求大幅增加，国内铁矿石供需矛盾非常突出，进口量越来越大，2007年铁矿石进口量同比增长17.41%，对外依存度为52%。我国铬铁矿资源一直依靠国外进口，2007年我国铬铁矿对外依存度达到96.82%。我国锰矿资源也非常短缺，对外依存度为56%。
（3）有色金属及贵金属矿产
我国有色金属进出口贸易逆差呈扩大趋势，特别是矿产原料对外依存度继续上升，产业发展风险加大。按2007年有色金属消费估算，我国是美国的两倍或更高，所以我国有色行业中的铜、铝、铅、锌、镍等原料短缺问题一直比较突出。2007年全国精铜产量仅能满足精铜冶炼需求的23.75%；铅精矿原料产量仅能满足铅冶炼需求的34.58%；锌精矿原料产量也只能满足锌冶炼需求的73.72%。
（4）非金属矿产
当前国内水泥市场供需基本平衡。我国是农业大国，近几年随着经济快速发展，对肥料需求增长比较快。2007年，钾肥表观消费量为852.15万吨（K2O量），对外依存度为70.7%。
预测显示，到2020年，我国煤炭消费量将超过35亿吨，2008～2020年累计需求超过430亿吨；石油5亿吨，累计需求超过60亿吨；铁矿石13亿吨，累计需求超过160亿吨；精铜矿730万～760万吨，累计需求超过1亿吨；铝1300万～1400万吨，累计需求超过1.6亿吨。
纵观我国的矿产资源供应形势，我国的大宗资源储量已经难以满足工业化进程的需求，需要从国外进口大量的矿产资源来弥补消费与生产之间的巨大缺口。随着工业化进程的不断加快，我国矿产资源需求还将大幅度增长。这种需求必然导致国内矿产资源对外依存度逐渐加大。
据预测，如不加强勘查和转变经济发展方式，到2020年我国45种主要矿产中将有19种矿产将出现不同程度的短缺，其中11种为国民经济支柱性矿产，石油对外依存度将上升到60%，铁矿石的对外依存度将在40%左右，铜和钾的对外依存度仍将保持在70%左右。此外，锰、铝、铅、锌、镍等主要金属原料将全面短缺，就连我国传统的优势矿产锡、锑等也将进入短缺的行列。
1.2.1.2 境外资源供应缺乏安全保障，风险大
境外矿产来源地高度集中。我国2004年进口的铁矿石中，来自澳大利亚、巴西、印度3个国家的进口量占铁矿进口总量的86%；铜进口地也如此，智利、秘鲁、蒙古3国占全部进口份额的69%。此外，我国钴、钛及其他金属的对外依存度及进口集中度也很高。如果矿产资源主要供应国之中的任何一个，无论是什么原因造成供应中断，对我国的经济运行都会产生严重的后果。
从我国矿产资源供应的运输途径来看，绝大部分为海上运输，而且路途遥远。一方面运输周期长，另一方面又必须经过一些重要海上运输要塞，如巴拿马运河、苏伊士运河、马六甲海峡等，倘若其中任何一个环节出现问题，都会对我国的境外矿产安全供应构成严峻威胁。
1.2.1.3 矿产品价格波动大，经济运行的资源代价高
近年来，由于受世界矿产品市场垄断、资源需求拉动等因素的影响，国际矿产品价格大幅度上扬。以铁矿石为例，2007年宝钢与CVRD、必和必拓和力拓三大矿石巨头就2007年铁矿石粉矿价格达成协议，在2006年的基础上再上涨9.5%，这也是国际铁矿石合同价格连续第5年上涨。矿产资源境外供应面临着价格上涨，提高了我国经济运行的资源成本，使得经济运行安全面临严峻挑战。
1.2.2 矿产资源战略储备是保障国家经济安全，实现可持续发展的重要手段
矿产资源在社会经济发展过程中起着重要的基础性作用。我国95%以上的一次能源、80%以上的工业原料、大部分农业生产资料和1/3的饮用水都取自于矿产资源。如果考虑制造业、化工业等下游产业，可以说，矿产资源支撑了70%以上的国内经济及其相关行业的发展。因此，矿产资源被誉为现代工业的“粮食”和“血液”，是国家经济发展的命脉，其供应是否稳定、安全直接关系到国家安全。但是，世界上矿产资源是有限的，而人类社会的需求是无限的。由于矿产资源勘探和开发速度受到科技进步水平、勘探开采成本等条件的限制，形成了资源供给能力的有限性与人类社会无限制需求的矛盾冲突。如果不能够及时预见和理性处置矿产资源供给与需求的矛盾，则迟早会出现资源供应不安全的问题，从而严重影响人类社会可持续发展。
经济和社会的可持续发展，是以矿产资源的可持续利用为基础的，进行必要的矿产资源战略储备，不仅可以弥补战略矿产资源短期供应不足，而且可以争取时间，开发新的矿山，研制替代产品，保障矿产资源的持续供应，促进国民经济和社会的可持续发展。
当代世界矿业的突出特点是集中度不断增大，供应方与需求方相分离，市场联合垄断加剧。一次突发事件往往造成矿产资源，特别是能源资源供应局部短缺，甚至中断，世界矿产资源价格飙升，影响有关国家的经济安全。近年来，我国铁矿石、铜、铝进口量占世界贸易量的30%～40%，以西方国家为主的少数超大型跨国矿业公司掌控着世界主要资源，操控着世界矿业市场，从中国经济发展中获取超额利润，世界原材料市场，尤其是石油、铁矿石价格的成倍增长，增大了我国经济发展的资源代价和供应风险，给我国经济发展造成了数以千亿元计的损失。
不论从战略储备的理论还是各国的实践来看，战略储备是应对资源市场垄断（卡特尔）和供应中断的最直接和最有效的手段。德国、日本等国家声称，建立的矿产资源储备目的主要是为了保障国家经济安全。如德国矿产储备的名称即为经济安全保障储备；韩国建立储备的目的是稳定供应和市场价格；瑞典1973年建立的是经济安全保障储备，防备和平时期出现供应障碍。事实上，美国为国防安全目的而建立的战略矿产储备也为美国的经济安全起到了不可低估的作用。如美国的锡主要靠国际市场，1956年成立的锡卡特尔在国际市场上居垄断地位，但由于美国有35万吨锡金属储备，国际锡价一直扬不上去。钨也有类似的情况。在目前国际政治经济新格局下，一些国家的储备目的，开始从国防安全为主转向以经济安全为主。然而，出于国防目的的储备并未停止，出于经济安全目的的储备在某种程度上则有所加强。
全球化是当今世界的发展趋势，经济的竞争成为国家竞争的主要手段。全球化逐步把各国经济纳入全球性产业结构调整之中，它在实现全球资源有效配置，促进各国经济发展的同时，也削弱了各国、特别是发展中国家的经济主权，弱化了国家间的政治经济边界，经济的不稳定性将发生连锁反应。全球化中各利益主体对经济利益的追逐，以及利用经济和市场的形式对全球资源无孔不入的控制，给国家资源安全带来了更大的威胁。我国从未有过像今天这样依赖国外资源的状况，这一趋势还将在2010年之后继续加强，从这个意义上讲，建立矿产资源战略储备比以往任何时候都显得更为紧迫。
1.2.3 矿产资源战略储备是保障国家政治安全的需要
世界上已建立矿产资源储备的国家明确表示，矿产资源储备是保障国家安全，防备战争时期供应中断，供国家非常时期使用的。如美国1946年《战略物资储备法》及1950年《国防生产法》宣称，“美国某些战略物资和急缺矿产，由于自然资源不足或开发不足，不能满足工业、陆军、海军公共防御的需要，美国国会的政策及本法的目的和意图是为了获得和保障这些物资的储备，并促进美国国内这些物资来源的保护和开发，以尽量减少和防止美国在紧急时期为保证这些物资的供应而对外国的依赖。因为这种依赖不仅危险，而且代价昂贵”。出于国防安全目的，这些矿产资源储备，虽然基本上未曾动用过，但一直是一股巨大的威慑力量，它对维持冷战期间国际格局的平衡发挥了重要的作用。
对矿产资源的争夺，过去是、现在是、将来仍将是国际冲突的重要导火索之一。据不完全统计，近几十年来，因矿产资源而引起的国际争端或潜在的国际争端不少于13宗，涉及40多个国家和地区，其中包括我国的南沙、西沙和东海。
以全球储备较为成熟的石油贸易为例，历史上石油输出国组织曾经以“石油武器”，通过大幅度提价或禁运，破坏敌方国家经济的正常运行，胁迫对方作出让步，达到其政治目的。第一次和第二次世界石油危机，“石油武器”的威力发挥到极致，给世界经济，特别是西方依赖石油进口国的经济造成巨大的损失。不可否认，由于非欧佩克国家石油产量增长很快，“欧佩克”在世界石油市场上的话语权有所下降，石油市场供应多源性已经形成。这一方面有利于石油消费国分散石油供应来源，降低风险；另一方面，由于这种多元性供应的各方之间石油生产能力不能互相替代，这就使得掌握“石油武器”的国家也相应由一方变成多方，任何一方使用“石油武器”都会冲击世界经济的正常运行。当石油净进口国没有足够的石油储备时，在产油国挥舞“石油武器”时能做的只是让步。但当石油消费国有足够的储备或者有集体安全措施时，“石油武器”的威力就会大大削弱。如果石油消费国在储备的支撑下能维持几个月的经济基本正常运转，很难想象石油生产国，特别是那些国内部矛盾重重，经济单一性强的国家还能够坚持停止两个月、甚至半年的石油生产和出口。世界主要石油进口国先后建立起来的石油储备是1985年以来“石油武器”失效的主要原因之一。
1.2.4 优势矿产资源战略储备可以增强对国际市场的调控能力
由于矿产勘查投入不足，找矿勘查成果下降，加之高强度的开采，我国优势矿产的储量赶不上储量耗竭的速度，表现为总的查明资源储量逐年下降，如钨矿查明资源储量从2001年的583万吨减少到2005年的569万吨；锡矿和锑矿查明资源储量也从2001年开始一路下滑，锡资源从2001年的506.9万吨下降到2006年的476.92万吨，降幅5.91%，锡资源潜力和保证程度下降，根据现有生产能力和2006年储量计算，我国锡矿储量的静态保证年限只有10年左右；稀土查明资源储量更是连续25年下降。另一方面，一批建设于20世纪50～60年代的矿山，后备储量衰竭，资源接替问题严重，生产能力逐步萎缩。
近年来，随着经济发展，我国优势矿产资源开发成为国内外资金追逐的投资热点（如钨、稀土等），采矿生产能力和实际生产量大大超过国家制定的总量控制目标。受利益驱动，部分省区的矿山企业超计划指标生产的情况十分严重，且产能盲目扩张。例如广东钨精矿生产量比上年超产的幅度高达2～3倍，而湖南、内蒙古的超产幅度也达30%～40%。由于严格控制总量的综合治理措施和限制初级产品项目建设的产业政策很难落实到位，产能过剩，产量过大，争抢资源，争抢市场，造成了激烈的恶性竞争，严重影响行业整体效益的发挥。
由于一些地方、企业片面追求局部利益，加上管理工作还不到位，在特定矿种矿产资源开发利用和保护方面存在一些较为突出的问题。不按国家规定的计划开采，造成过度开发，矿产品竞相压价，低水平重复建设，产品附加值低，盲目出口初级产品，部分高附加值产品尚需进口，产业结构很不合理，以致造成一些地方生产经营秩序混乱，产品长期供过于求，资源优势不能发挥效用，国家利益受到严重损害。如铟矿作为新型战略资源，我国储量仅占世界储量的10%，产量却占60%以上，大量廉价出口，资源外流现象非常严重。
1.2.5 矿产资源战略储备是降低国家外汇储备风险的一种形式
传统的国家储备通常指硬通货——黄金和外汇，截至2007年底，中国的外汇储备余额15282.49亿美元。外汇储备可以弥补国际收支逆差，提高国际金融市场融资能力，可以保护一国免受外部冲击。作为稳定货币的手段，外汇储备的确是需要的，但并非越多越好，要考虑其成本问题，拥有过多的外汇储备是不经济的；外汇储备过多，还使得我国货币面临升值压力，很可能会成为国际炒家的追逐对象。此外，外汇储备过多还会失去国际货币基金组织的优惠贷款，在必要时还要反过来对国际收支发生困难的国家提供帮助。因此，过高的外汇储备也面临一定的风险，如何分担国家过高的外汇储备风险，是我国金融行业面临的紧迫任务。
适度分散国家储备是减少风险的有效形式。矿产资源作为一种稀缺性不可再生资源，其价值总体趋势应该是逐步增大，价格逐步走高的。国家动用一定的外汇储备进行矿产资源战略储备实际上也能起到一种保值升值效果。如果对矿产资源战略储备采取灵活管理体制，甚至动用一定程度的储备量参与商业活动，也能起到套期保值作用，按照这样观点来看，矿产资源战略储备不完全是一种“狭义”上的负担，也有可能起到资金的保值增值和增加国家财富的作用。
为了维护国家安全和经济安全，防备国际强权政治可能对我国的经济封锁、制裁以至破坏，防备各种可能的自然灾害，对矿产资源尤其是我国比较短缺而用量又比较大的战略性矿产资源，建立适当规模的战略储备是完全必要的，也是有可能的。
建立我国矿产资源战略储备紧迫性的另一个重要因素是抓住未来的战略机遇期。着手建立健全我国的资源战略储备，对于可持续发展的资源保障和抢占资源制高点十分重要，是中国实现全面建设小康社会过程中资源保障的一个重要手段。
⑤ 矿产资源战略储备的基本原则
我国矿产资源战略储备的基本原则是：保障优先、量力而行、安全可靠、合理布局、统筹兼顾、适度超前。
3.1.1 保障优先
保障优先是指矿产资源储备必须紧紧围绕保障国家经济持续健康发展而进行储备。根据当前矿产资源消耗量结合国家经济社会发展预期，分析未来一定时期矿产资源需求量，然后再制定出为保障国家经济社会正常稳定发展，在一段时期所需要的资源量为矿产资源战略储备的目标。
3.1.2 量力而行
量力而行是指在保障优先前提下，要结合国力、国情、资源特点和现阶段矿产资源战略储备的基本条件，吸收国外矿产资源储备的先进经验，因地制宜地制定储备目标、储备方案和管理措施，尽量降低矿产资源战略储备的成本。战略性矿产资源（如战略石油储备）费用巨大，尤其在矿产资源高价时期进行储备，更是成本巨大，应尽量规避矿产资源高价时进行储备的成本风险。美国储备模式需要强大的资金支撑，日本模式需要有配套的鼓励政策和明确的法律规定，现阶段我国还都不具备。因此，必须从世界范围及我国国内两个层面上，分析国际国内经济社会发展状况、矿产资源储量及质量、矿产资源分布及不均衡性、矿产资源市场供需状况及趋势，预测不同种类矿产资源市场价格及未来价格趋势，制定切实、可操作性强的储备方案，降低矿产资源战略储备的成本。
3.1.3 安全可靠
安全可靠指矿产资源战略性储备地点、储备方式、储备管理必须安全可靠。从两个层面来说，一是在战争情形下的储备，另一为一般情形下的储备。对于应对战争情形下的矿产资源战略储备，安全可靠是首要的原则，如在战略石油储备中，美国的战略石油储备是储藏在地下610米至1200多米深的巨型盐洞中，如此深度可以防御任何人为和战争的破坏。而对于一般情形下的储备，安全可靠也是基本原则之一。如我国修建的四大储油基地都位于东部沿海，是地面上的设施，虽容易遭到军事打击，但作为一般情形下民用的战略储备，必须考虑到其储备方式及管理的安全可靠。
3.1.4 合理布局
合理布局是指矿产资源战略储备的布局不仅要考虑国家的产业布局、产业规划，还要考虑地方的产业规划和经济发展的支柱产业，不仅要考虑国家和地方经济的发展，还要充分考虑社会环境、生态环境的友好，不仅要考虑目前我国不同地区经济社会发展的不平衡性，还要考虑我国总体上的经济社会发展的战略布局。根据国内矿产资源的实际分布状况、产业布局特点、主要矿种的主要消费地以及冶炼加工企业的分布状况，按照方便储备、加工、利用的原则，将矿产资源战略储备布局纳入国家和地方经济社会发展的大背景下，动态设立和划定储备功能区，努力使储备和释放储备简单化、低成本化，实现储备布局与社会就业、缩小地区差异、平衡发展的和谐。
3.1.5 统筹兼顾
统筹兼顾是指既要保护矿产资源，保障经济社会的可持续发展，又要实行有计划地合理开发，满足现阶段经济健康运行和社会就业；既要储备经济发展所需要的大宗资源，又要储备国家安全所需要的战备资源；既要实现储备目标，也要兼顾地方利益；既要储备优质矿产地，又要储备资源禀赋条件差的矿产地；既要储备探明资源储量的矿产地，又要储备具有远景资源的矿产地。实现不同层次、不同区域、不同勘查程度，梯次动态匹配的矿产资源战略储备组合结构。
3.1.6 适度超前
适度超前是充分考虑我国经济社会发展情况，对未来我国及世界矿产资源需求市场作出恰当研判，科学制定我国矿产资源储备的规划。首先要进行矿产资源储备立法工作，储备立法要与《矿产资源法》和《地质勘查条例》相衔接；其次要明确矿产资源的储备种类及目标，然后制定相应的一套储备制度和长期的管理体制，在考虑长远目标与近期目标相结合基础上，进行矿产资源战略储备。
⑥ 我国现行矿产资源战略储备的相关政策
2.1.1 矿产资源战略储备的相关政策
中国人口众多，地大物博，资源丰富。但人均占有资源量不多，主要矿产资源供需矛盾随着经济高速发展日渐突出。鉴于矿产资源在国民经济中的重要战略地位与现实矛盾，中央高度重视我国矿产资源战略储备。
2001年颁布的首轮全国矿产资源规划要求从保障国家安全出发，统筹规划，分步实施，逐步建立适合我国国情的战略矿产储备体系，增强抵御突发事件、国际局势动荡和国际市场风险的能力。战略矿产储备采用国家储备与企业储备相结合的方式：依靠财政等手段逐步建立国家战略储备，应对供应中断；通过法律和经济手段，强制性要求战略矿产生产、销售企业和大的消费用户保有一定比例的战略矿产储存。实施战略矿产储备的重点：一是供应短缺会对我国社会经济发展、国家安全造成较大冲击的矿产，尤其是主要依赖国外资源、需要大量进口满足需求的短缺矿产；二是我国在国际市场处于优势地位、其出口对国际市场价格具有重要影响的矿产。抓紧进行战略矿产储备方案的研究论证，制定战略矿产储备专项规划和有关政策法规，建立战略矿产储备的法律制度、经济政策、管理体制和储备技术。“十五”期间启动石油战略储备。建立战略矿产安全供应的预警系统，及时跟踪战略矿产供需动向，为战略矿产储备的运作和调整提供决策依据。
2003年12月，国务院批转的国土资源部《关于中国矿产资源全球战略研究》中提出资源安全与战略储备问题，指出矿产资源战略储备是应对战略和关键矿产突发供应中断最直接、最有效的手段，并借鉴美国的经验提出战略储备制度的三种形式，即矿产地储备制度、战略石油储备制度和矿产品战略储备制度。同时，对3种不同储备形式各自涉及的矿种、数量、方式、途径等提出了原则性的意见。
2006年12月26日，中国国务院副总理曾培炎向十届全国人大常委会二十五次会议报告中国矿产资源合理利用、保护管理工作情况时透露，中国将建立矿产资源储备制度，利用外汇储备较多的条件，增加国家战略性资源的储备。《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》已对矿产资源战略储备作了原则规定。纲要明确提出，要完善重要资源储备制度，加强国家重要矿产品储备，调整储备结构和布局。实行国家储备与用户储备相结合，对资源消耗大户实行强制性储备。这就为我国矿产资源战略储备制度的构建，提出了任务，明确了方向。
2006年，国土资源部在其颁布的《国土资源“十一五”规划纲要》中进一步明确了矿产资源战略储备的有关内容，主要包括：“十一五”期间，一是要建立我国矿产资源储备机制。积极推进石油和重要矿产资源国家战略储备、商业储备，能源和重要矿产资源分期、分批纳入储备序列，建立政府和企业共同出资的储备机制。初步形成国家能源、重要矿产资源战略储备体系。二是要推进能源和重要矿产资源战略储备。加强石油和铀等能源矿产地储备、煤炭资源战略储备。强化石油储备库及储备系统建设，建立较充足的铀资源矿产地战略储备。并启动铁、铜、铝、锰、铬、钾盐等非能源短缺性矿产和稀土、钨等优势矿产的矿产品战略储备，逐步推进探明矿产地的战略储备。由此可以看出，《国土资源“十一五”规划纲要》中关于矿产资源战略储备的规划，内容更加丰富，思路更加清晰，表明中央宏观决策层已更加重视矿产资源战略储备。
作为国家宏观调控重要部门的财政部，也非常关注和重视矿产资源战略储备问题。2005年5月，财政部在向国务院领导报送《关于进一步推动矿产资源有偿使用制度改革的初步设想》中，明确提出要通过建立矿业权储备制度增强国家对矿产资源开发利用的宏观调控，进一步指出可以纳入储备的矿业权包括4个方面：一是由国家占有但尚未出让的矿业权；二是非国家出资勘查形成的矿业权；三是为维护国家矿业安全或加强宏观调控的需要，国家出资收购或回购的矿业权；四是已灭失的矿业权以及因各种因素造成出让后国家收回形成的矿业权。财政部的报告认为，需要国家出资来储备的主要是上述第二、三类矿业权。矿业权储备的资金来源可以从国家有偿出让矿业权取得的收入中列支，也可以采取银行贷款财政贴息的办法。
国土资源部作为国务院矿产资源主管部门，对矿产资源战略储备非常重视。国土资源部主持正在研究编制的新一轮矿产资源规划试图明确规定实施矿产资源储备工作，逐步建立起适合我国国情的矿产储备体系。一是实行战略矿产储备制度，增强应对突发事件和抵御国际市场风险的能力。二是推进建立石油、特殊煤种和稀缺煤种、铜、铬、锰、钨、稀土等重点矿种的矿产资源储备。三是建立完善矿产资源战略储备的管理机构和运行机制，形成国家重要矿产地与矿产品相结合、政府与企业合理分工的战略储备体系。
建立矿产地储备机制。重点加强西部地区已查明矿产资源储量的矿产地储备。以整装大、中型矿区（床）为对象，建立10～20个大中型特殊煤种和稀缺煤种井田储备。进行钨、锡、锑、稀土等国家规定实行保护性开采特定矿种的重要矿产地储备，建立10～30个大中型矿产地储备。启动山西、内蒙古、湖南、江西、云南、青海等优势矿产资源富集地区矿产地储备调查评价与勘查。国家主导，企业联合，加快国家储备矿产地的探矿权整合。实行矿产地储备补偿机制，落实矿产资源储备地保护政策，通过多种渠道投入，加大对矿产资源储备地的保护、管理和经济补偿力度。到2010年和2015年分别完成约50处重要矿产地储备。
建立紧缺矿产的矿产品储备机制。启动和完善石油、铬、铜、锗、铟等紧缺和重要矿产的矿产品国家战略储备，积极推进企业的商业储备，加大东部地区的矿产品储备基地建设力度。加快开展枯竭油气藏、含水构造、地下盐穴储油库等选址论证工作，积极促进地下空间资源开发利用。在东南沿海适合建设大规模地下储油库的地质构造区进行勘查，为大型地下储油气库建设提供支持。
总的看，国家矿产资源战略储备已从理论探讨变为纳入国家规划，无疑已为我国未来矿产资源战略储备的发展，奠定了重要基础，指明了前进的方向。但是从目前看，除石油储备和矿产品储备外，基地储备仅仅是纳入或即将纳入相关规划，相关的制度还是原则性的，可操作性的办法尚未出台，其建立与完善还需要一个过程。
2.1.2 石油战略储备的实践与政策
建立石油战略储备是保障能源安全的必要措施，它可以稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件。我国石油战略储备从1993年开始酝酿，2003年中央正式批准实施。石油工业“十五”规划明确提出“加快建设国家石油储备体系（包括战略和民用），到2005年储备能力达到800万立方米”。国土资源“十一五”规划提出，加强石油等能源矿产地储备，强化石油储备库及储备系统建设。
在机构组织方面，2003年国家发改委能源局成立，2005年又成立直属国务院的能源领导小组办公室，具体负责我国石油储备体系的建立。为加强我国战略石油储备建设，健全石油储备管理体系，经国务院批准，国家石油储备中心于2007年12月18日正式成立。国家石油储备中心是我国石油储备管理体系中的执行机构，宗旨是为维护国家经济安全提供石油储备保障，职责是行使出资人权利，负责国家石油储备基地建设和管理，承担战略石油储备收储、轮换和动用任务，监测国内外石油市场供求变化。
我国石油战略储备基地总共规划了3期。第一期的石油储备基地包括浙江省宁波市的镇海、舟山市的岱山、山东省青岛市的黄岛、辽宁省的大连。第一期的石油储备基地总共1600万立方米，其中镇海和舟山基地各500万立方米，黄岛和大连各300万立方米。目前4个基地都已经建成，具备收储能力。其中镇海基地建设最快，于2006年建设完成，并全部装满。其他3个基地也进入了试运行阶段，开始收储。
2008年，第二期的石油储备工作已经开始启动。第二期石油储备基地拟向地下发展，进行大规模的地下储备。地下储备相对于地上储备而言，无论从占地、建设成本、环保和安全角度来看，都有很大的优势。
值得一提的是，石油储备的立法工作也已经纳入到国家议事日程。
综上所述，石油是国家重要的能源资源，迄今我国不仅将石油储备纳入国家规划，而且已付诸实施。这必将为我国未来石油战略储备的更好发展，以及为我国其他能源资源乃至非能源矿产资源战略储备体系的构建，提供重要的借鉴，积累宝贵的经验。
2.1.3 矿产地储备的实践与政策
从国家层面上讲，矿产资源的战略性储备不但与经济实力息息相关，还与资源的内外供给结构密不可分。由于受诸多因素的影响，虽然我国矿产资源储备的概念的提出比较早，但出台相关政策措施较晚，真正落实也只是近两三年的事情。总的来说，我国矿产资源储备条件不足，工作起步相对较晚，缺乏主动性。这是新一轮矿产资源规划要解决的问题。建立矿产资源储备基地是经济持续发展的大势所趋。影响到国民经济的主要资源应成为储备重点，相对于能源矿产，我国的优势矿种更具备战略性储备条件，也可以作为突破口。
值得注意的是，首轮矿产资源规划就已经提出了矿产资源储备的要求，在控制矿产资源开发规模、可持续利用和市场调节等方面发挥了作用。新一轮矿产资源规划计划在煤炭、冶金、有色金属等相关行业规划研究和矿产资源供需形势分析、矿产资源开发利用布局和结构优化、矿产资源战略储备等共计32项专题研究基础上进行编制。力图对首轮规划作进一步深化，从可持续发展和保证优势资源地位的角度明确提出我国矿产资源战略储备的目标和要求。同时，就建立适合我国国情的矿产资源储备体系提出建议和建立矿产地储备机制的有关实施内容，增强操作性，对我国矿产资源基地储备工作的开展将起到重要的推动作用。
⑦ 矿产资源储备政策
(1)消费性储备(煤炭、原油)。
(2)战略性储备。
(3)资源储备。
以上这些政策的实施情况经评价认为，有的政策执行较好，有的政策执行较差，有的政策尚待建立，如矿产资源的战略性储备和资源储备。
⑧ 矿产资源战略储备的规模及结构
4.1.1 矿产资源战略储备的规模
不同品种的矿产资源储备其重要性、紧迫性是不同的，储备规模也不一样。明确各矿种的储备规模和目标是实施矿产资源战略储备的重要步骤。陈毓川（2002）指出，储备数量的确定要考虑产品的年消耗量、未来发展需求量、进口依存度、科技进步等影响因素，并根据储备成本、风险概率、储备效益及国力承受程度，寻求国民经济损失最小的合理储备量。
储备规模确定的原则是能够保障国家安全和经济社会的当前及长远发展，实现有效的储备目标。
矿产资源战略储备目标规模与结构应借鉴国外的一些成功经验，综合考虑我国矿产资源的对外依赖程度，国家经济实力，国内矿产资源消费量的变化趋势以及国际政治经济形势等因素。
确定储备规模需要考虑的因素：矿产资源对国家安全和经济发展的保障能力；国家经济实力；我国拥有该类矿产资源储量的多少（保证生产供应年限和消费供应年限）；国内资源耗竭状况；该类矿产资源在世界范围内的储量；该类矿产资源在全球的供给量及需求量的平衡性；按市场经济规律原则，该国在世界范围内对该类矿产资源的获得能力；拟储备矿种在国家发展中的重要作用等。
在现实操作中，根据资源形势的变化（科技的进步，一是产生可替代资源；二是资源利用效率提高，都可以产生对资源需求的降低。重大矿产资源的发现，一定程度上可以缓解资源的供需矛盾），适时调整矿产资源储备的规模。
4.1.2 矿产资源战略储备的结构
每一种拟储备矿种的储备方式都不是单一的，只是在两种储备方式组合中以某一方式为主的问题。不同矿种的最佳储备方式组合也各不相同。在确定矿产资源储备结构前，应首先明确矿产地储备与矿产品储备的关系：矿产品储备是应对供应中断的第一道防线，矿产地储备是应对供应中断的第二道防线。矿产地储备是接替矿产品储备，保证经济社会的可持续发展。
储备结构确定的依据：一是应急能力；二是成本因素。不同储备方式对经济发展需求的应急能力差异很大。一个合理的矿产资源战略储备方式结构不能只考虑满足经济发展需求的应急能力，还要综合考虑满足长远发展的需要，同时，也要结合国力，根据不同储备方式的储备成本，来确定合理的储备结构。
矿产资源储备结构=矿产品储备量∶矿产地储备量
矿产地储备量=储备总量-矿产品储备量
在实际操作中，要综合考虑储备成本比较、不同储备方式满足经济当前和长远发展的需求和拟储备矿种的性质进行储备结构调整。如果矿产品不易存放，尽量采用矿产地储备方式；矿产地储备应急能力差，但资源保护作用强，优势矿产资源尽量采取矿产地储备；矿产品储备应急能力强，但储备成本高，储备规模有限，因而资源保护作用弱，短缺矿产资源尽量以矿产品储备为主，辅助矿产地储备。但对于开采不经济、技术不可行的短缺资源，也应该以保护为主，实行矿产地储备。
⑨ 矿产资源战略储备的主要影响因素
矿产资源战略储备是一项系统工程，受我国的综合国力、资源禀赋、科技发展水平，以及国际政治与经济环境等诸多因素的影响。
1.3.1 综合国力——矿产储备的基础
矿产资源战略储备，尤其是矿产品储备本身是综合国力的体现，进行矿产品储备需要国家一定的财力支撑。世界上进行矿产资源战略储备的10个国家全部为发达国家，其经济实力均很雄厚，其中美国、日本、德国、法国、英国等国家的经济总量排在世界前列。目前，我国的国内生产总值居世界第四位，外汇储备世界第一，经济总量与世界发达国家的差距在逐渐缩小。但同时，我国又是人口大国，目前还有3400多万人的温饱问题没有解决，人均GDP水平低，可动用的外汇储备有限，因此我国不可能像美国一样大规模进行矿产资源战略储备。
经济社会的发展需要进行矿产资源战略储备，目前全球进行矿产资源储备的国家大多都是经济发达国家。我国人均GDP低，需要持续快速发展经济。像我们这样一个处于工业化中期的人口大国，发展经济需要消耗大量的矿产资源，就要求进行矿产资源战略储备。矿产品储备需要大量的财力支持，而我国经济实力还达不到发达国家的水平，进行大量的矿产品储备还不现实。矿产地储备较矿产品储备成本低，而且可以相对安全地满足经济社会可持续发展的需要。因此，现阶段，根据我国国力和工业化中期对矿产资源的需求，要进行矿产资源战略储备，最佳方案应该是合理安排矿产地储备和矿产品储备两种储备方式的结构，适当加大矿产地储备的比重。
1.3.2 资源禀赋——矿产储备的先决条件
国内资源禀赋好，供应充足，矿产资源储备就很省力，相反，储备难度就会加大。我国是矿产资源大国，已探明的矿产资源总量约占世界的12%，仅次于美国和独联体，居世界第三位，但人均资源量却排在世界第53位。我国资源禀赋条件与社会发展需要相比，既有有利的方面，也有不足之处。
1.3.2.1 有利方面
一是我国矿产资源种类齐全，就矿产储量在世界上的地位而言，部分矿产资源具有一定的优势；二是我国幅员辽阔，成矿条件比较优越，找矿潜力还很大，非金属找矿潜力更大。已发现可作为进一步找矿线索的矿点、矿化点及地球物理、地球化学异常点20余万处，许多矿产经多方面论证分析预测储量很大，但因工作程度低，探明储量所占比例较小。只要增加地勘投入，加强矿产资源成矿远景区的勘查力度，特别是中西部地区的地勘工作，发现新的矿产地，新增矿产储量大有希望；三是从世界范围看，已探明的矿产资源非常丰富，保证程度高。据美国地质调查局1997年统计，全世界陆地铜、铅、锌资源量分别为16亿吨、15亿吨和18亿吨，现探明储量分别只占其资源量的38%、4.5%和7.8%，因此全球范围内的勘查潜力与供应能力是很大的。
1.3.2.2 不足之处
一是矿产资源人均不足。我国仅为世界人均占有量的58%，居第53位，这构成了矿产资源储备的劣势；二是国民经济支柱性矿产的经济可采储量严重不足，矿产资源保证程度较低。与其他国家不同的是我国短缺的，或者对外依存度大的恰恰是大宗矿产，而我国有优势的则是用量少的有色金属矿产和部分非金属矿产；三是资源条件复杂。中、小型矿床为多数，大型、特大型矿床较少；贫矿多，富矿少；难采、难选、难冶矿多；易采、易选、易冶矿少。且一些重要矿产主要集中在偏僻、边远地区。
1.3.3 科技发展水平——矿产储备的技术因素
科学技术发展对矿产资源战略储备的影响体现在两个方面，其一，影响矿产资源储备的种类、数量和方式方法；其二，影响对尖端科技所需矿产的使用量。矿产资源的定义域是随着科学技术的发展而延伸的。随着科学技术的进步，替代产品的发现及大规模使用，矿物原料提取技术的提高，进行储备的矿产资源种类与数量，包括储存方式与方法必然要进行相应调整。所以，矿产资源战略储备也应考虑科技发展水平，随时进行调整，还要储备国内短缺的科技矿种。
1.3.4 国际政治和经济环境——矿产储备的外在条件
随着全球经济一体化的发展，国际合作的进一步加强，国际竞争愈来愈激烈，我国正面临着发达国家经济政治霸权主义的强大压力。全球经济一体化对我国而言，既是机遇，又有风险。一方面，它可以促进全球资源的有效利用和合理配置，形成合理的国际分工体系，推动全球经济的协调发展；另一方面，我国又面临着被强国渗透、垄断与控制的风险。因为国际经济中“游戏规则”是由具有经济、技术和资源优势的发达国家主导制定的，所以像我国这样的发展中国家往往处于不利的地位，甚至会威胁到国家的经济安全和主权。因此渗透与反渗透、垄断与反垄断、控制与反控制斗争必然贯穿于我国改革开放和经济发展的始终。加入WTO后，我国的经济发展会进一步融合到世界经济发展体系之中，对于国外矿产资源的依存度也会增强。但我国是经济大国，必须保持自己的独立性，所以，国际市场行情和政治局势变化，也是我国进行矿产资源战略储备应考虑的因素。