⑴ 內蒙古自治區土地收儲制度建設與資金運作
內蒙古自治區國土資源廳副廳長元重舉
土地儲備是隨著全國土地使用制度改革和城市土地市場發展過程中應運而生的一項新型管理制度，是政府對土地集約化統一管理的重要手段，保障了國家作為城市土地所有者的權益，也為國有企業脫困及凈化土地市場創造了良好條件。土地儲備經過幾年的長足發展，全國各地從儲備機構的隸屬、融資渠道、收購儲備方式等方面已經形成了風格迥異的收儲模式。現結合內蒙古自治區土地儲備制度建設和省級收儲模式的資金運作流程與各位同仁共同探討。
一、內蒙古土地儲備制度的建立
自《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）下發之後，全國各地土地儲備機構在制度的保障下如雨後春筍般建立，其中包括隸屬於人民政府和隸屬於國土資源管理部門的土地儲備機構。在2001年下發了《內蒙古自治區人民政府辦公廳關於建立國有土地儲備制度的通知》（內政辦字〔2001〕167號），內蒙古自治區人民政府又於2003年出台了《內蒙古自治區國有土地儲備管理辦法》，自治區建立了自治區、盟（市）、旗（縣、區）三級土地儲備機構共73個，有80%隸屬於國土資源管理部門，其中自治區1個，盟（市）9個，市轄區6個，旗（縣）57個。
省一級成立了內蒙古自治區土地儲備登記中心，隸屬於自治區國土資源廳，面向全自治區開展土地儲備工作。主要職責是：應地方政府的要求，根據土地利用整體規劃、城市規劃和土地市場需求，制定收購儲備計劃，通過徵收、收購、置換、轉制、收回等方式，經人員安置、房屋拆遷、土地平整、基礎設施建設等工作後，將土地儲備並出讓。主要目標是：通過政府壟斷土地一級市場供應，增強政府對土地市場的調控能力，防止土地收益流失，為地方經濟建設作貢獻。
經過一段時間的運行，融資渠道狹窄、授信額度有限、貸款申請審批周期長等問題擺在各級機構面前，成為土地儲備工作開展的「瓶頸」。針對這一實際情況，內蒙古自治區積極探索土地儲備的新模式，搭建土地儲備新的融資平台，規避風險，解決矛盾，「省級土地收購儲備模式」應運而生。截至2008年9月底，省級機構收儲土地4000多公頃，已出讓土地的收益率均達到50%以上，走出了一條具有自身特色的道路，取得了較大的經濟效益和社會效益。
（一）工作模式
以自治區土地儲備登記中心為主體，對擬儲備地塊進行可行性論證並形成可行性研究報告，報告提交自治區收儲專家組審核，通過後向金融機構遞交信貸申請。儲備資金到位後，委託項目地收儲中心具體實施收購補償方案，並負責土地出讓前的管理維護工作。土地出讓後，在收益中扣除貸款本金、利息及融資成本費用後，余額全部留與地方財政。
（二）工作經驗
1.把握導向，嚴格運用國家政策指導具體工作
自治區土地收儲嚴格執行土地宏觀政策，把壟斷土地一級市場作為對項目地政府的首要要求，在集約節約利用土地、土地使用權轉讓兩大業務關鍵點上率先垂範，將工作重點放在閑置、存量和舊城用地的儲備上，認真落實土地利用總體規劃和城市規劃的要求，新增建設用地一分不收，積極培育土地市場，所有儲備土地只能以招標、拍賣、掛牌形式出讓，有效避免了土地資產流失和腐敗行為的發生，在為政府取得土地收益的同時，也為土地管理部門樹立了良好的行政形象。
烏蘭浩特項目區動用收儲資金2500萬元，拆遷棚戶危房居民60餘戶，合理處置兩家破產企業，收回土地7.6公頃，經整理達到「五通一平」後以3700萬元掛牌出讓，既改造了舊城區，又安置了下崗職工，受到地方政府和群眾的歡迎。
烏海市濱河新區項目的實施，使400多戶農民喜遷新居，通過發展「訂單農業」和「公司加農戶」搞起了塑料大棚種植和奶牛飼養，生活水平大幅度提高。該項目既改變了城市危舊房面貌，又解決了失地農民的生活問題，提高了農民的生活質量，被中美可持續發展中心評為「西部社會主義新農村建設示範點」。為了推廣這種模式，中美可持續發展中心於2007年6月和2008年10月兩次派員來內蒙古自治區進行了實地考察，同意對烏海濱河區新村建設給予規劃設計、環保建築及附屬設施等方面的支持。濱河新區二期項目自治區擬再投入3億元土地收儲資金，大力支持烏海市政府的新農村建設。
2.有效利用，確保有限的資金發揮最大效用
自治區土地收儲可以在全自治區范圍內實施，在項目的選擇上能夠充分權衡利弊，同時充足的項目源也可以確保有限資金的充分利用，避免資金、人員的閑置。2005～2007年，自治區對全區30多個擬收儲項目進行了可行性研究，經過細致、深入、全方位的分析，首批選定烏海市、烏蘭浩特市、滿洲里市、阿爾山市作為收儲項目區，具體實施土地收儲，其他地區作為備選放入項目庫，待時機成熟進行運作。實踐證明，「貨」源充足，優中選優的項目可以確保儲備資金的有效利用，實現效益最大化。
3.防範風險，保障資金運作的安全
實施自治區土地收儲，在項目選擇上和資金使用上不會受地方政府左右，能有效避免一些地方政府急功近利或追求局部利益而置大局於不顧的現象，有利於規范土地市場、保障資金的安全回籠。同時，自治區土地儲備機構作為承擔貸款而收益不歸己的主體，必然會運用業務理論對抵押資產的合法性和可執行性進行審核，防止擔保虛設，最大程度地降低還貸風險，保障資金運作的安全。在項目可行性論證過程中，土地儲備機構把抵押資產的權源、權屬審核作為重要論證內容，從使用權設定登記到貸款後的他項權利登記，認真把關，從源頭上為資金安全設立保護網。
4.立足基層，全面開展全區儲備業務
土地儲備也是資金儲備，在開展業務時需要大量資金支撐。當前，土地儲備資金主要來源於金融機構的信貸支持，在全國范圍的資金緊缺情況下，一些邊遠、經濟欠發達地區土地收儲機構很難取得收儲資金，直接導致工作無法開展。自治區土地儲備機構可以利用自己在融資方面的便利性，幫助這些地區開展工作，進而促進全區儲備業務的順利進行。已開展業務的阿爾山市地處邊遠的林區，多年來一直未得到過國家的信貸支持，基礎設施建設嚴重滯後，城市面貌與國家級旅遊城市的稱號相去甚遠。儲備項目落地後，阿爾山市對阿爾善河西岸舊居民區進行拆遷，收回土地30公頃，使這一地區臟、亂、差的環境得到根本改觀，同時也帶動了當地土地管理工作的全面開展，將阿爾山建設成為旅遊推薦不可不去的地方。
5.充分利用業務信息優勢，多方探討融資方式
土地儲備資金不足是各級收儲機構都面臨的難題。為了拓寬融資渠道，自治區土地儲備機構發揮省級收儲的優勢，多方搜集各種政策、業務、金融信息，與各金融機構多方聯絡，積極籌措資金。除銀行貸款外，又於2008年年初發行了「利得盈」信託理財產品，由銀行擔保通過信託公司向社會募集資金，指定投向內蒙古自治區用於土地收儲，一次就募集資金10億元。在當前各金融機構緊縮貸款規模的不利情況下，獨辟蹊徑，找到了一條融資新路，有效緩解了資金不足給各級收儲工作帶來的壓力。
二、「陽光」下監管土地儲備資金
（一）規范土地儲備資金的運作流程
嚴格、規范的資金運作流程是資金監管的前提，內蒙古自治區在土地儲備項目的實際操作過程中，摸索出了一套與銀行系統合作進行項目管理的規范流程，具體步驟如下：
（1）貸款行將貸款資金劃入自治區土地儲備中心在貸款行的賬戶，並共同對該賬戶進行監管。
（2）在項目地開設土地儲備資金專用賬戶，專項用於土地收購儲備資金的撥付和土地出讓後資金的回籠。
（3）同項目地土地儲備中心簽訂《授權委託書》，同項目地銀行簽訂《儲備資金撥付協議書》，約定雙方的權利、義務。
（4）由項目地提交《土地儲備資金年度用款計劃》，實行土地儲備資金的計劃管理，在實際過程中如遇計劃調整，需提前告知，計劃調整方案獲得批准後方可繼續用款。
（5）項目地根據《土地儲備資金年度用款計劃》制定《分項資金使用計劃》，《分項資金使用計劃》的內容審核無誤後，報貸款行進行審批，貸款行確認後撥付資金。
（6）資金封閉運行，通過銀行直接撥往被補償人或承擔工程建設單位的銀行賬戶，不與項目地政府發生資金往來，避免了資金被挪用的風險，保證了收儲項目的如期運作。
（7）項目進行過程中，凡是在項目地中發生的各項收入，包括租金收入和其他收入，均要劃入專用賬戶，充實項目地土地儲備資金。撥付資金對應的儲備土地將隨時增補到貸款行的抵押物中。
（8）項目結束後，對土地進行出讓，土地出讓金直接劃入專用賬戶，暫時進行專戶管理，償還貸款本金、利息和支付必要的中介費用後，將所有收益全部劃歸當地財政，保證了地方政府土地收益的最大化，為地方經濟建設作出積極貢獻。
在實際運用中，這套流程最大限度地發揮了貸款發放各方的監督作用，充分運用了多種手段以達到防範資金使用風險的目的，保證了項目的順利實施。
（二）確保資金使用安全
1.實行封閉管理
土地儲備資金遵循「開設專戶、設立專賬、設置專人、封閉運行」的使用原則。每個項目實行單獨核算，各個項目所發生的收入、成本、費用等設專賬管理。實行專項資金專戶管理，專戶核算，封閉運行。
2.避免資金使用中間環節出現現金
資金撥付過程中，使用安全、准確、快速的網上銀行系統進行操作。資金撥付到項目地的土地儲備專戶後，項目地銀行根據自治區《儲備資金撥付計劃書》、補償協議原件和支票領款金額核對具體領款人的身份，確認無誤後方可發放補償款，自然人領款只能以存摺方式，法人只能以轉賬方式進行，避免了現金交易可能出現的風險。
（三）規避潛在風險
1.預留貸款利息，規避財務風險
在運作過程中，嚴格控制賬戶資金數量，綜合考慮金融動態和央行有關政策，提前預留銀行貸款利息，確保銀行按期足額提取土地儲備貸款利息。
2.資金發放後及時審計
資金撥付後，及時派出資金管理人員和專業審計人員對項目地資金使用情況進行審計，實地監督、檢查，並對資金發放材料進行取證。
3.同銀行共同掌控項目進度
派專人與每一個項目地的有關人員隨時溝通，並同貸款行一起到項目地實地檢查，掌握項目進度，掌控土地交易、資金回籠的時間。
4.接受銀行監督，定期向貸款行報送財務報告
按月編制和報送財務會計報表及財務分析報告到貸款行，做到內容完整，數字准確，編報及時。
通過以上措施，以規范的操作流程為基礎，多種有效手段為保障，對土地儲備資金的監管真正做到了「陽光」化，銀行對項目資金的使用安全放心，對及時回籠資金放心，地方土地儲備機構也對資金高效、及時、准確地撥付感到滿意。
三、土地儲備的市場前景
（一）主管部門的支持
2007年，國土資源部肯定了內蒙古省級收儲模式，提出將支持和關注省級收儲模式的發展。內蒙古自治區國土資源廳聯合財政廳下發了《內蒙古自治區土地儲備項目銀行貸款財政貼息資金管理辦法》。2006年4000萬元和2007年5000萬元財政貼息專項資金已撥付到位，為全區土地儲備事業的發展注入了催化劑。
（二）金融機構的信任
隨著省級土地儲備工作的全面開展，省級收儲模式也漸漸灌輸到金融系統的理財觀念中。土地儲備貸款一批批地下撥、運作、如期還款，自治區的土地收儲管理體製得到了金融系統的認可，信用等級已提升為「AA」級。金融機構與我們建立了長久的合作關系，2008年1月發行了10億元的「利得盈」理財產品，所募資金全部用於自治區的土地收儲，截至9月底，10億信託貸款已有7億陸續撥入鄂爾多斯市、滿洲里市、霍林河市、扎蘭屯市、烏海市、包頭市、錫林浩特市等18個項目區使用。
四、土地儲備工作的一些思考
（一）工作超前，理論滯後
土地儲備工作剛剛興起，沒有形成系統的理論體系，目前的土地儲備制度也只是從宏觀方面作了規定，因而很多具體工作缺少制度支持，困難重重，只能用一些創新的做法開展工作。在和諧社會的大背景下，基層土地儲備機構在為土地儲備事業和城市經濟建設作貢獻的同時，也承擔了不必要的人身和法律風險，付出了沉重的代價，亟待得到法律法規方面的保駕護航。
（二）資金缺口較大
內蒙古地區屬於我國北部落後偏遠地區，經濟發展相對滯後，嚴重影響了土地儲備的融資問題，收儲資金的短缺嚴重製約土地收購儲備工作的開展，因而，建立土地收購儲備基金、統籌安排儲備項目成為迫在眉睫的大事，這將直接關繫到土地儲備事業的存亡。
（三）抵押資產轉移缺少依據
目前我們貸款使用的抵押資產是由項目地政府提供的，這部分資產的調撥已受到稅務部門的密切關注，盡快出台這方面的操作辦法是國土管理部門的當務之急。
土地收儲要本著平等、互利、守信的原則，加強聯系與溝通，與金融機構建立一種長期穩定、優勢互補的戰略合作關系。我們相信，借著自治區經濟發展的強勁東風，更好地發揮市場配置土地資產的基礎性作用，盤活國有土地資產，就能走上儲備業務發展的快車道，進而推動全區土地收儲工作的健康發展。
⑵ 速度求答。關於土地儲備的現場安全制度
（一）規范城市土地市場的健康發展
通過土地儲備體系的建立，政府掌握了城市土地的「統一收購權」和「壟斷供應權」，這兩大工具使政府能夠把分散的土地重新集中起來，使城市土地的「批發權」牢牢掌握在政府手中。這樣，不僅可以確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權批地等現象的發生；而且能夠有效調控土地供應的規模和節奏，加大以招標、拍賣方式出讓土地的力度和范圍，逐步建立一個公平、公開、公正、規范、高效的城市土地市場。
（二）提高政府對城市土地市場的調控能力
城市土地市場是房地產市場的基礎，對城市經濟的整體運行和發展具有十分重要的影響。因此，土地儲備制度應該通過科學的土地供應計劃保持城市地價的平穩性，防止地價的暴漲暴跌，提高城市政府調控土地市場的能力，促進房地產市場和城市社會經濟的平穩發展。
（三）增加城市政府收入，加快城市基礎設施建設
由於「灰色」市場的存在和政府官員的「尋租」行為，致使大量應歸政府的土地收入流失到有關單位和個人的手中。建立城市土地儲備制度以後，由於實行存量土地統一收購和壟斷供應，可以有效杜絕土地隱型市場和灰色交易，提高以招標、拍賣方式出讓土地的比例，防止國有土地資產流失。同時，凈地出讓政策還通過土地前期開發實現了土地增值，並且可以將土地增值收益悉數歸人政府的「口袋」，達到「以地聚財、以地生財」的目的。通過盤活存量土地，規范土地市場運作，防止土地資產和土地收益流失，使土地資產和收益盡量顯化，增加政府土地收益，加快城市基礎設施建設。
（四）促進國有企業改革，加快城市經濟發展
近幾年來，企業改制解困的壓力很大。在這個過程中，迫切需要盤活企業存量土地資產。但隨著企業改制范圍的擴大，一批地段比較偏僻、土地區位條件不理想的企業盤活土地資產往往存在很大困難，一時難以實現，給企業改革造成很大困難。即使一些地段較好的企業用地，由於企業在自行招商過程中對有關政策了解不夠，加之企業改制時間緊迫，往往在談判中處於不利地位，使企業利益得不到保證。隨著土地收購儲備機制的建立，市區土地實行統一收購，土地收購補償費由土地儲備中心支付。這樣，一方面可以根據城市發展和企業改革的需要作出統一計劃和整體安排，在土地儲備體系中進行土地和資金平衡，加快企業存量土地盤活的進度，解決部分企業改制的燃眉之急；另一方面，由土地儲備中心統一進行規范操作和管理，可以有效減少土地補償費不能及時到位的風險，維護企業的合法權益。
（五）保證土地利用總體規劃和城市規劃的實施，優化城市土地利用結構
在企業自行招商和存量土地分散進入市場的情況下，城市土地開發的散、亂、差狀況長期困擾著城市規劃、建設和管理，舊城改造中也會造成許多盲點和難點，影響城市形象和面貌。在土地儲備體系運作過程中，由於實行規劃優先的政策，加上集中統一的前期開發和土地整理，城市規劃的有關政策和要求可以得到切實的貫徹落實，有利於真正實現統一規劃、統一配套、統一開發、統一建設、統一管理，提高城市土地資源配置效率。
（六）落實土地基本國策，有效保護城市郊區農地
保護耕地是我國的基本國策之一。為此，必須嚴格控制城市用地外延擴張的趨勢，積極開發和合理利用城市存量土地，提高土地利用效率。實施土地儲備制度後，土地供應的計劃性增強，可以促進閑置、利用率低、配置不合理的城市存量土地的開發利用，增加城市建設用地的有效供給，緩解城市建設對城市郊區農用地的需求。
加一個最佳答案
⑶ 土地儲備制度的概述
2007年11月19日，國土資源部等三部委出台的《土地儲備管理辦法版》
《土地儲備管理辦法》系國土資源部、權財政部、中國人民銀行聯合制定發布，以「完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力」為目的。
目錄土地儲備管理辦法 土地儲備管 理辦法第一章 總 則 第二章 計劃與管理 第三章 范圍與程序 第四章 開發與利用 第五章 土地供應 第六章 資金管理 第七章 附 則土地儲備管理辦法 土地儲備管理辦法第一章 總 則 第二章 計劃與管理 第三章 范圍與程序 第四章 開發與利用 第五章 土地供應 第六章 資金管理 第 七章 附 則展開
⑷ 論述土地儲備機制的主要運動模式
我國目前實行土地儲備制度的城市，其運行模式大體分為三種：
一是市場主導型土地收購模式，即按照市場機制運行的模式；
二是政府主導型土地收購儲備模式，即行政指導和市場運作相結合的模式；
三是政府市場混合型土地收購儲備模式，即行政指導、市場運作與土地資產管理相結合的模式。
⑸ 新形勢下如何做好土地儲備工作
一、量力而行，處理好多與少的關系 對土地儲備工作來說，資金是土地儲備制度實施的關鍵。在控制土地儲備量上，要本著「量力而行，不貪大，適度收，而不是多多益善」的原則。在規劃和計劃情況尚未完全明確的情況下，針對有潛力的用地項目，意向性儲備，對存在儲備可能性地塊做出計劃和方案，力爭在土地儲備上做到動作快，起步早，措施管用，土地儲備要適時適量，不能因為一時市場氣氛就大量徵用。 二、蓄放兼收，處理好蓄與放的關系 對國有土地，可以採取四種方式予以儲備：一是征；二是收；三是購；四是換。 對有償收購的土地，收購土地方式有三種：一是買斷，即一次或幾次將土地及其附著物補償費交付原土地使用者後進行儲備，適時出讓或開發成熟後出讓；二是定金收購，先給予原土地使用者定金，約定補償方式和價款，待土地出讓時再付給土地補償費；三是預定收購，只約定補償方式和價款，待土地出讓後付給補償費。 三、增強「做地」功能，處理好「養」與「增」的關系 「養」與「增」是增強政府「做地」功能的需要。政府壟斷一級土地市場時，必須要確保土地的供應。隨著土地市場需求的加大，儲備中心某些功能的局限性已遠遠不能滿足市場的土地供應量。隨著城市化進程的加快，老城區可以盤活的土地越來越少，土地收購儲備要向城郊的集鎮改造轉移，這使得「做地」的任務難度加大。因此，要建立一個專門的機構實現完成政府「做地」的功能。 四．解決資金問題，處理好「儲」與「投」的關系 首先，要解決好融資渠道單一的問題。同時，也可以嘗試從解決儲備土地收益比例撥付充作土地儲備資金，這樣可以保證有足夠的自有資金進行土地儲備運作。對於撥付的比例，可以根據當地經濟發展條件和土地儲備的需求提出。如果沒有資金，新的土地收不進來，老的土地又加工不了，土地儲備就會形成金融風險。還要處理好出讓價格的制訂。 郭際軍
⑹ 簡述城市土地儲備制度在土地市場管理中的作用與效果
（一）規范城市土地市場的健康發展
通過土地儲備體系的建立，政府掌握了城市土地的「統一收購權」和「壟斷供應權」，這兩大工具使政府能夠把分散的土地重新集中起來，使城市土地的「批發權」牢牢掌握在政府手中。這樣，不僅可以確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權批地等現象的發生；而且能夠有效調控土地供應的規模和節奏，加大以招標、拍賣方式出讓土地的力度和范圍，逐步建立一個公平、公開、公正、規范、高效的城市土地市場。
（二）提高政府對城市土地市場的調控能力
城市土地市場是房地產市場的基礎，對城市經濟的整體運行和發展具有十分重要的影響。因此，土地儲備制度應該通過科學的土地供應計劃保持城市地價的平穩性，防止地價的暴漲暴跌，提高城市政府調控土地市場的能力，促進房地產市場和城市社會經濟的平穩發展。
（三）增加城市政府收入，加快城市基礎設施建設
由於「灰色」市場的存在和政府官員的「尋租」行為，致使大量應歸政府的土地收入流失到有關單位和個人的手中。建立城市土地儲備制度以後，由於實行存量土地統一收購和壟斷供應，可以有效杜絕土地隱型市場和灰色交易，提高以招標、拍賣方式出讓土地的比例，防止國有土地資產流失。同時，凈地出讓政策還通過土地前期開發實現了土地增值，並且可以將土地增值收益悉數歸人政府的「口袋」，達到「以地聚財、以地生財」的目的。通過盤活存量土地，規范土地市場運作，防止土地資產和土地收益流失，使土地資產和收益盡量顯化，增加政府土地收益，加快城市基礎設施建設。
（四）促進國有企業改革，加快城市經濟發展
近幾年來，企業改制解困的壓力很大。在這個過程中，迫切需要盤活企業存量土地資產。但隨著企業改制范圍的擴大，一批地段比較偏僻、土地區位條件不理想的企業盤活土地資產往往存在很大困難，一時難以實現，給企業改革造成很大困難。即使一些地段較好的企業用地，由於企業在自行招商過程中對有關政策了解不夠，加之企業改制時間緊迫，往往在談判中處於不利地位，使企業利益得不到保證。隨著土地收購儲備機制的建立，市區土地實行統一收購，土地收購補償費由土地儲備中心支付。這樣，一方面可以根據城市發展和企業改革的需要作出統一計劃和整體安排，在土地儲備體系中進行土地和資金平衡，加快企業存量土地盤活的進度，解決部分企業改制的燃眉之急；另一方面，由土地儲備中心統一進行規范操作和管理，可以有效減少土地補償費不能及時到位的風險，維護企業的合法權益。
（五）保證土地利用總體規劃和城市規劃的實施，優化城市土地利用結構
在企業自行招商和存量土地分散進入市場的情況下，城市土地開發的散、亂、差狀況長期困擾著城市規劃、建設和管理，舊城改造中也會造成許多盲點和難點，影響城市形象和面貌。在土地儲備體系運作過程中，由於實行規劃優先的政策，加上集中統一的前期開發和土地整理，城市規劃的有關政策和要求可以得到切實的貫徹落實，有利於真正實現統一規劃、統一配套、統一開發、統一建設、統一管理，提高城市土地資源配置效率。
（六）落實土地基本國策，有效保護城市郊區農地
保護耕地是我國的基本國策之一。為此，必須嚴格控制城市用地外延擴張的趨勢，積極開發和合理利用城市存量土地，提高土地利用效率。實施土地儲備制度後，土地供應的計劃性增強，可以促進閑置、利用率低、配置不合理的城市存量土地的開發利用，增加城市建設用地的有效供給，緩解城市建設對城市郊區農用地的需求。
⑺ 如何做好土地儲備工作
一、量力而行，處理好多與少的關系
對土地儲備工作來說，資金是土地儲備制度實施的關鍵。在控制土地儲備量上，要本著「量力而行，不貪大，適度收，而不是多多益善」的原則。在規劃和計劃情況尚未完全明確的情況下，針對有潛力的用地項目，意向性儲備，對存在儲備可能性地塊做出計劃和方案，力爭在土地儲備上做到動作快，起步早，措施管用，土地儲備要適時適量，不能因為一時市場氣氛就大量徵用。
二、蓄放兼收，處理好蓄與放的關系
對國有土地，可以採取四種方式予以儲備：一是征；二是收；三是購；四是換。
對有償收購的土地，收購土地方式有三種：一是買斷，即一次或幾次將土地及其附著物補償費交付原土地使用者後進行儲備，適時出讓或開發成熟後出讓；二是定金收購，先給予原土地使用者定金，約定補償方式和價款，待土地出讓時再付給土地補償費；三是預定收購，只約定補償方式和價款，待土地出讓後付給補償費。
三、增強「做地」功能，處理好「養」與「增」的關系
「養」與「增」是增強政府「做地」功能的需要。政府壟斷一級土地市場時，必須要確保土地的供應。隨著土地市場需求的加大，儲備中心某些功能的局限性已遠遠不能滿足市場的土地供應量。隨著城市化進程的加快，老城區可以盤活的土地越來越少，土地收購儲備要向城郊的集鎮改造轉移，這使得「做地」的任務難度加大。因此，要建立一個專門的機構實現完成政府「做地」的功能。
四.解決資金問題，處理好「儲」與「投」的關系
首先，要解決好融資渠道單一的問題。同時，也可以嘗試從解決儲備土地收益比例撥付充作土地儲備資金，這樣可以保證有足夠的自有資金進行土地儲備運作。對於撥付的比例，可以根據當地經濟發展條件和土地儲備的需求提出。如果沒有資金，新的土地收不進來，老的土地又加工不了，土地儲備就會形成金融風險。還要處理好出讓價格的制訂。
⑻ 我國土地儲備的運行模式包括（ ）。 A. 上海模式 B. 杭州模式 C. 南通模式 D. 武漢模式
當然是杭州模式了，1997年8月，杭州市為了更好地貫徹實施中共中央、國務院〔1997〕11號文件精神，加強對市區存量土地的管理，在市區范圍內建立了以政府調控為主要特色的土地儲備制度，成立了市土地儲備中心，出台了相應的政府規章，規定對市區需盤活的存量土地實施統一收購儲備，經過開發整理後有計劃地供應，初步形成了一套適合杭州實際的土地收購、儲備、供應制度。從杭州市的實踐來看，土地儲備制度的建立是城市建設用地管理體制和城市土地市場運作模式的重大改革和創新，符合新《土地管理法》的原則和要求，對於集約利用城市土地、促進城市建設和經濟發展具有積極作用。但是，建立土地儲備制度作為一項創新工程是十分復雜的，其運作和完善也遇到一些矛盾和困難。本文擬對近4年來杭州市土地儲備制度運作的經驗和問題進行初步的回顧和總結，探討通過配套改革提高土地儲備制度功能、效率的途徑與對策。
一、土地儲備制度的運行模式、政策與效果
(一)杭州市土地儲備制度的產生與運作模式
中共中央、國務院〔1997〕11號文件明確規定要凍結農用地轉為建設用地，但要滿足經濟發展又必須提供足夠的用地空間。這一尖銳的矛盾迫使我們調整工作思路，把工作著力點轉移到如何盤活存量土地上來，以騰出一定的用地空間來滿足經濟發展的需要。但在當時，杭州市區的存量土地主要由一些單位佔用，政府既對土地供應缺乏應有的計劃調控的主動權，又對土地收益的安排缺乏支配權．大部分的土地收益歸用地單位支配，造成土地收益分配不合理。要改變這一現象，就必須進行必要的制度創新，從根本上解決土地管理中存在的問題。杭州市的土地儲備制度正是在這樣的背景下建立起來的。為了改革原先的城市存量土地盤活模式，加強政府對盤活存量土地的統籌安排，建立了土地儲備制度。市政府規定，市區范圍內凡需盤活的土地必須由政府統一收購(收回)、統一儲備、統一供應，土地供應的「源頭」由政府壟斷。
土地收購是指土地儲備中心根據市政府授權和全市土地儲備計劃，收回或收購市區范圍的國有土地使用權的行為。收購集體土地使用權的，須辦理徵用手續。土地儲備是指土地儲備中心根據城市規劃、土地利用總體規劃和經濟發展的客觀需要，對收購或收回的土地進行儲備，並對需推向市場的土地進行開發整理和投放市場的前期准備的行為。土地供應是指對納入政府土地儲備體系的土地，根據客觀需要和土地供應計劃，向市場供應土地的行為。土地供應包括以劃撥和出讓方式供地兩種，其中對經營性房地產開發用地，實行招標、拍賣方式供地。
(二)杭州市土地儲備制度運行的主要政策與效果
為了保證土地儲備制度的有效運作，杭州市形成了以下六項具體政策：
1．統一收購政策。市區范圍內凡需盤活的土地必須統一納入土地儲備制度運作，由政府收購，企業不能自行招商。為保證這項政策的落實，建立土地收購預報制度，規定企業如需盤活原先使用的存量土地，必須提前向土地儲備實施部門提出申請。土地收購補償費用兼顧政府和原用地單位的利益，合理分配。
2．統一儲備政策。市區需盤活的存量土地和規劃范圍內的增量土地由政府統一儲備、統一管理、統一調用。根據目前政府的財力和土地使用的實際，土地儲備實行收購儲備、紅線儲備、信息儲備三種形式。
3．統一供應政策。城市土地以土地儲備中心一個「口子」向市場供應，政府壟斷土地一級市場，並根據城市建設和經濟發展的需要，確定供地計劃，調控土地供應，規范土地市場。如2001年，計劃杭州六城區商品房開發用地2300畝，經濟適用房用地1000畝。
4.凈地出讓政策。凡公開用於招投標的儲備土地由市土地儲備中心代表政府實施地塊上的單位和居民的動遷安置，進行土地整理，落實規劃指標。如進行住宅建設的，還需明確綜合開發意見。2001年通過土地儲備中心收購整理為「凈地」進行招標、拍賣的有1000畝。
5.市場運作政策。對擬推向市場的土地及時通過新聞媒體公布其位置、面積、用途和規劃指標，做到公開土地信息、公開土地供應方式、公開土地供應結果。對於經營性房地產開發用地，全部通過公開招標或拍賣方式確定開發單位。對一些歷史遺留問題或經營性項目如需協議出讓的，經市政府常務會議討論同意後，對協議出讓結果進行公示。
6.資金集中政策。土地儲備運作資金由財政專戶管理。杭州市目前的資金來源主要是通過銀行信用貸款解決。出讓後，在成交價款中優先確定一定的比例，保證土地儲備中心原先支付的土地收購補償費用和土地儲備期間的運作成本。為調動原用地單位盤活土地的積極性，對一些困難企業，經市政府批准，對土地出讓後的增值部分及土地出讓金中的級差地租部分，部分或全部返回。對土地補償費和返回給的土地資金，政府委託相應職能部門集中管理，保證合理使用。
由於杭州市政府的高度重視，杭州市土地儲備制度運行效果顯著。自杭州市土地儲備中心建立到2001年6月底，已累計收購土地198宗，收購土地面積545．27公頃(8179畝)，投入資金45.56億元；推出土地198．49公頃(2977．4畝)，回籠資金35億元。目前尚有儲備土地72宗，土地面積342．57公頃(5138．5畝)，土地資產價值約20億元。
通過4年來的運作，杭州市通過建立土地儲備制度，一方面真正使政府能夠一手抓「土地統一收購權」，一手抓「土地統一供應權」，牢車把握住土地供應的主動權，加強了政府對土地資源配置的宏觀調控，促進城市規劃的嚴格實施，提高城市土地的利用率；另一方面，政府抓住土地「供應權」後，通過優化城市規劃，推行土地招標拍賣，進一步顯化土地資產價值，拓寬政府收入渠道，也為企業改制和舊城改造提供一定的資金。
二、當前土地儲備制度運行中存在的主要問題
由於土地儲備制度是一項全新的制度，建立土地儲備制度勢必帶來利益和權力的再調整，因而在工作開展過程中已碰到許多深層次的難題，歸納起來主要有以下幾個方面：
(一)土地儲備的法律依據和體系尚需完善和提高
對城市土地實行土地收購儲備，規定市區范圍內的土地如需盤活，必須實行「統一收購、統一儲備、統一供應」的做法，在現行的法律法規中確實是難以找到具體的依據。1999年1月1日實施的新《土地管理法》對政府如何建立土地儲備制度，行使土地統一收購權也沒有明確規定。2001年4月，國務院下發了15號文件，也只對土地儲備制度提出指導性的、原則性的意見，對土地儲備制度的內涵也沒有進行全面系統的闡述。杭州市土地儲備制度能夠在較短時間內建立並產生較好的效果，主要取決於政府領導，特別是主要領導的重視和支持。因此，如何提高土地儲備的法律地位，建立土地儲備的法律體系，是土地儲備制度健康發展的基礎。如果土地儲備制度的法律依據僅僅停留在政府規章這一層面上，在與其他法律法規的銜接時就會出現法律地位不足的現象。同時，還會出現因政府領導的變動而發生波動。一旦銜接不好，就會增加土地儲備的運作成本。最近國務院修改出台的《城市房屋拆遷管理條例》，對原先與土地儲備不相適應的條款進行了修改，這為土地儲備期間實行政府拆遷奠定基礎。但由於土地儲備制度的建立是一項制度創新，還要與其他的法律法規銜接，急需要提高其法律地位，來支持制度的建立和運作。」[Page]
(二)土地儲備的利益分配尚需明確和規范
在杭州，土地儲備制度建立前，和我國大多數城市一樣，政府曾將盤活原劃撥給企業的存量土地交給企業處置，這種模式往往是土地盤活所得大部分歸企業或企業主管部門用於企業改造和脫因；政府只負責收取土地出讓的地租部分。建立土地儲備制度後，企業使用的土地，由政府統一收購，政府向企業支付土地收購補償費。土地收購價格採取按評估價格的開發成本部分、工業和住宅用地的中間價的開發成本部分、土地招標拍賣所得的一定比例等三種方式確定。這一做法應該說有一定的現實意義，具有較強的可操作性，但也反映出對土地收購價格的實質缺乏全面的認識。從我國目前建立的240餘家土地儲備機構的運作來看，對土地收購價格尚未形成統一的認識，還是停留在摸索階段。對土地收購價格的確定實質上是政府、原用地單位和土地儲備實施機構三者之間如何合理分配土地收益。因此，改革的核心實質上是利益的再分配。如何准確界定土地收益的構成，合理分配政府、企業和土地儲備實施機構三者之間的利益，是建立和運作土地儲備制度的核心問題。
(三)土地儲備運作的風險控制機制尚需健全和細化
土地儲備制度從運作的過程和實際效果來看，包含了土地資源管理、土地資產管理和土地資產經營三個層面，所以對土地儲備制度的理解和認識不能僅僅停留在管理面上，要增加經營方面的認識，特別是對經營主體、經營方式、經營目標考核和經營風險控制、土地儲備資金籌措和運作等尚需進一步細化。就風險來說，當前土地儲備制度存在的風險主要有以下幾個方面。一是資金籌措的風險。土地儲備過程既是土地流轉的過程，實際上是大額資金循環的過程。在當前資金短缺時期，單純依靠政府或銀行貸款來解決土地儲備所需資金是不現實的，需要多渠道籌措資金。從杭州市近四年的實踐看，土地儲備的運作資金主要是通過銀行貸款解決，政府只在初期注入4000萬元作為運作資本金。這種做法一方面存在貸款風險，銀行能否一貫給予資金的支持，特別是在困難時期給予充裕的資金保障；另一方面是付息風險，土地運作能否有足夠的利潤空間，土地儲備機構能否承擔得起大額貸款所需支付的利息。此外，在實際運營中，能否形成一套不同於單純行政管理的運作機制、目標體系和評價體系，減少政府不必要的干預也是加強土地儲備風險控制的有效手段。
(四)土地儲備運作的主體尚需充分界定和到位
由於土地儲備制度是一個以土地為對象，以資金為紐帶的管理運作制度，土地的綜合屬性決定了土地儲備制度的綜合性。在土地運作過程中，涉及規劃、計劃、建設、財政、房管、環保、土地等相關政府職能部門，部門之間的協作成本直接關繫到土地儲備制度的運作成本。因此，站在政府角度來看，就必須創造一種合理的土地儲備運作體系，來加強部門之間的協作，降低土地儲備的運作成本，使政府以相同的資源、資金投入獲得最大的收益。按照杭州市當前的兩級管理模式，成立市土地收購儲備管理委員會作為全市土地儲備的領導和協調機構，建立市土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確市土地管理部門作為市土地儲備中心的管理機構。這種模式，在制度建立初期曾起到很好的作用，既統一了部門之間的思想和行動，也加強了對全市土地儲備工作的領導和管理。但從目前效果看，土地儲備工作越來越成為土地管理部門的工作。工作有聯系的不同部門承擔著明顯不同的責任，本應共同承擔責任的部門，往往把責任交給土地管理部門一家。土地儲備的主體地位弱化，部門之間的責任不清，尚未形成協同作戰的格局。政府土地儲備的主體地位進一步強化能為進一步完善土地儲備制度提供保障。
三、完善土地儲備制度的對策與思考
(一)正確進行理論導向，明確實施土地儲備制度的法律依據
新《土地管理法》第2條規定：「中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制」、該法第9條規定：「國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務」。但對土地的所有權和使用權的內涵尚未作出明確的界定。新《土地管理法》第58條和第65條規定，為公共利益需使用土地，或為實施城市規劃進行舊城區改建，可以依法收回或調整使用的國有土地或集體土地。收回或調整土地的，對原土地使用人給予適當補償。國務院15號文件也對地方政府建立土地儲備制度提出了原財性的意見。據此，可以理解為政府可以通過行使土地所有權建立土地儲備制度，通過對原土地使用人適當補償，調整土地使用權。
根據杭州市出台的《土地儲備實施辦法》規定，市區范圍內的10類土地應進行儲備：①市區范圍內的無主地；②為政府代征的土地；③土地使用期限已滿被依法收回的土地；④被依法收回的荒蕪、閑置的國有土地；⑤依法沒收的土地；⑥因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或者其他原因調整出的原劃撥的國有土地；⑦以出讓方式取得土地使用權後無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地；⑧因實施城市規劃和土地整理，市政府指令收購的土地；⑨土地使用人申請市土地儲備中心收購的土地；⑩其他需進行儲備的國有土地。從上述10類必須進行儲備的用地類型分析，杭州市實施土地儲備主要有兩種情況：一是對一些無主土地、閑置土地、依法可以收回的土地經依法收回後進行儲備，如上述①、②、③、④類土地等；二是對一些因政府原因或公共利益需要調整的土地，土地使用人自願申請儲備的土地實施收購儲備，如上述⑤、⑥、⑦、⑧、⑨類土地，實際上是為今後工作發展留有餘地。通過以上分析，可以看出建立土地儲備制度，對市區需盤活的土地實施統一收購與現行法律是不矛盾的，政府有實施土地儲備的權力。但是要保證土地儲備制度的規范運作，一方面要通過宣傳土地儲備的法律依據，使土地使用者了解土地儲備與先行法律沒有抵觸；另一方面，國家有盡快建立和健全相應的法律體系，提高其法律約束力。
(二)科學界定土地使用權內涵，合理分配土地收益
科學界定土地使用權內涵是合理分配土地收益的基礎，而要合理分配政府和企業之間的土地收益，關鍵在於准確界定土地使用權的內涵，並在此基礎上明確對原土地使用者補償的性質、補償依據、如何補償等。在進行利益分配時，可從土地權利、國際慣例和企業的實際困難等三個方面考慮。[Page]
1．從土地權利上看土地收購價格。從我國目前的土地產權體系分析，直接關系土地收購價格的有土地所有權、使用權、處置權和發展權。根據憲法和有關法律規定我國實行土地所有權社會主義公有制，城市市區土地歸國家所有，因此土地收購價格中不應包含土地所有權價格。
土地使用權是土地使用者按照土地出讓合同或劃撥文件規定的使用條件使用土地，在使用過程中的投入獲得回報的權利。因此土地收購價格中應包含土地使用權價格。
土地處置權包括土地出間、劃撥、轉讓、出租、抵押等的權利。對於劃撥土地使用權，土地收購價格中不應包含處置權收益。但是對於出讓土地，土地使用者擁有不完全處置權，因此在收購價格中應包含出讓合同中明確的相應的土地處置權收益。
土地發展權是指土地規劃調整面最優利用條件下的權益。從現行法律法規和土地增值收益來看，土地發展權收益應歸政府所有，土地收購補償不應包含土地發展權收益。
基於以上分析，我們認為土地收購價格的內涵應該是與土地使用者所擁有的權利相對應的土地使用權和處置權的收益，即以土地使用者現在擁有的權利為依據來進行補償，土地發展權的收益，即規劃條件優化所帶來的土地增值部分不包含在土地收購補償之中。
2．從國際慣例看土地收購價格。考察當今世界一些國家的主要做法，對土地儲備主要有三種形式：①完全市場條件下的土地儲備，即以該地塊所處區域土地最優利用條件下所取得的收益作為進行土地儲備補償依據。土地儲備當事人之間是平等的經濟主體；②以地上物補償和徵用土地補償為基礎的土地儲備，以保證原土地使用者生活和居住水平不至於下降為主要目標；③以土地現用途為依據的土地儲備，規定土地優化利用所帶來的收益歸土地所有者享有。
從當前我國正在建立社會主義市場經濟的實際來看，繼續實施原先在計劃經濟和物質短缺條件下形成的集體土地徵用和城市房屋拆遷補償的做法有一定的局限性，它忽視了土地使用權的價格。同時，在土地實行社會主義公有制條件下，採取完全市場經濟的做法也是不足取的。它忽視土地所有權的收益，也不可避免地、造成相鄰地塊在不同規劃條件下的土地使用者所得的補償不平衡，使作為城市公共空間的土地的使用權收益得不到充分體現。既影響土地儲備的開展，也造成新的不公平。因此，只有以土地使用者現有的權利為基礎，對土地使用者喪失的權利進行補償，維護其合法權益。
3．從當前國有企業的實際困難看土地收購補償。當前我國的社會主義市場經濟體制改革到了攻堅時刻，國有企業3年改革和脫困到了最後一年，如何使國有企業整體走出困境已成為全黨、全國的重點工作之一。同樣土地管理工作也不能偏離這個中心。對於當前在企業轉制中需要通過盤活土地來解困的企業，除了手中的土地，往往拿不出其他可以盤活的東西。因此如僅僅按照土地現用途為依據對企業進行補償，這些企業就有可能搬不動，走不了，更談不上脫困和發展。因此，必須在操作層面上，建立一種能夠幫助企業脫困的補償途徑，即除了考慮按企業現權利進行補償外，還可由政府決定將土地發展權收益以國有資本金注人的方式返回給企業。這樣，既有利於當前國有企業改革順順利開展，同時也能加快存量土地盤活進程，促進城市化建設。
(三)建立社會化的資金籌措機制，加強土地儲備風險控制
要認清土地儲備運作周期長、資金需求多、受宏觀經濟環境影響程度顯著的特點，探索一條社會化的資金籌措機制，改變單純憑借銀行貸款來籌措資金的做法，分散風險。如建立土地基金、實施土地債券等，吸收社會資金共同參與土地儲備運營，建立一種風險共擔、利益共享的資金運作機制。徹底改變單純依靠銀行所形成的資金數額有限、周期短、利率高、風險不共擔的資金籌措機制。要實施土地儲備資金籌措的社會化，首先必須明確界定土地收益的分配體系，明確土地收益中哪些是屬於政府的收益，哪些是屬於投資人的收益。
加強土地儲備運作的風險控制，減少行政干預和人為因素的干擾，可由人大出面，建立由專家、政府官員等組成咨詢決策機構，對土地儲備的中長期目標進行規劃，對近期目標進行監控，對重大事項舉行聽政，建立一套以目標考核為基礎的評價體系，既讓土地儲備實施機構按照市場經濟運作的規律進行運作，又能保證其按照公眾的要求進行科學運作，也能切實維護投資入的利益。
(四)加強政府領導，強化土地儲備機構的主體地位
要加強政府之間的協作，降低政府部門對土地儲備運作的負面干預，增加對土地儲備運作的正面配合，降低土地儲備運作中的成本，使政府獲得最佳的社會效益和經濟效益，主要方法有：
一是建立詳細的國標考核體系，把土地儲備運作中的各個方面直接分解到各個部門，列入部門年度工作目標，接受人大和公眾監督。如制定政府年度儲備土地供應計劃時，可將整個計劃分解成規劃計劃、拆遷計劃、配套計劃、資金計劃、整理計劃、供應計劃等，分別有規劃、房管、建設、財政、土管和土地儲備實施機構來負責，環環相扣。
二是提高土地儲備機構的行政地位，改由部門領導為政府領導，政府分管領導直接抓土地儲備，以政府的意志來統一各個政府相關部門的思想和行動，減少相互之間的不協作。
三是制訂科學的土地收購儲備和供應計劃，並要切實實施，使土地收購儲備與整個城市的經濟發展計劃、用地計劃、舊城改造計劃、房地產開發計劃、資金籌措計劃等有機結合起來，正確處理好地方經濟發展和土地儲備與供應的關系。
⑼ 土地儲備制度如何發揮作用
一是政府要完全壟斷土地一級市場。這是關鍵性條件，否則，它所採取的政策措施很難收到實效。 二是土地儲備制度代表政府參與土地收益，有著「政府利益第一」的明顯要求。如果土地國有，可以將其利益看成是土地所有權的收益;如果土地私有，可以將其利益視為土地管理、城市管理的收益。因此，它不是一名「守夜人」，在實際操作中，很難讓它為了長期利益和整體利益而犧牲短期利益。因此，土地儲備制度的直接受益者是政府，間接受益者可能是公眾。 三是政策實施手段是選擇適宜的時機公布土地供給計劃，進行微調，造成充分的心理預期，使房地產市場朝著理性方向發展，而不是在房地產市場風險充分放大後，在短期內大幅度增減土地的供給量。最後是政策的實施要密切關注金融市場的變化。
⑽ 什麼是土地儲備制度
來土地儲備制度，是我國在土地自管理方式逐步從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，土地利用方式由外延粗放型向內涵集約型轉變的背景下，以經營城市為出發點，以提高土地利用效率和優化土地資源配置為目的，合理運用社會主義市場經濟的宏觀調控手段，實現土地資產保值增值。
土地儲備包括土地征購、土地整理和土地出讓，土地收購是指通過徵用集體土地、收回閑置土地、調整不合理配置用地和土地置換等行為取得土地使用權，土地整理是指通過統一規劃、統一拆遷、統一配套和統一開發等方式對所收購土地進行的整理與包裝，土地供應則是指根據社會發展、城市規劃和供地計劃而採取向社會公告、開展招商活動、建立土地招標拍賣制度等多種形式出讓土地使用權。